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21世纪以来，中国政府绩效评估的理论研究和实践进展[摘要]政府绩效评估在改进政府绩效、提升政府能力等方面具有重要作用。随着新公共管理运动的兴起，政府绩效评估作为一项有效的管理工具，在世界各国的理论研究和实践中受到广泛关注。在我国，为了适应行政体制改革的需要，从20世纪80年代中期起，政府开始逐步引入政府绩效评估来改进政府绩效。但由于种种原因，我国政府绩效评估与西方相比依然存在一些差距。鉴于此，通过文献梳理来分析归纳我国政府绩效评估的发展现状及存在问题，有助于提出更合理的措施来推动我国政府绩效评估在实践上更好地开展。[关键词]政府绩效评估现状发展问题对策绩效评估作为改进实际工作绩效的一项管理工具，其产生和发展是伴随企业管理的扩展和深化而来的。政府绩效评估基本上都是从企业绩效评估借鉴和演变而来。政府作为掌握公共权力的公共组织，其资源更多来源于公民。公民非常渴望了解政府如何使用这些资源？其效率和效益怎样？这是开展政府绩效评估的原始动力。但是，我国政府引入绩效评估是在特定的背景下展开的，其发展历程比较短暂，“当前中国的政府绩效评估仍然处于起步阶段”。[1]（P60）作为一个后发的追赶型国家，政府能力的高低是决定其发展的关键性因素之一，而政府绩效的高低则直接反映政府能力的高低。因此，本文着力对当前我国政府绩效评估发展现状进行梳理，找出我国政府绩效评估中存在的问题，并在此基础上提出一些针对性的措施，以期望更好地促进我国政府绩效评估工作的开展。一、中国政府绩效评估理论研究的发展我国政府绩效评估的理论研究始于20世纪90年代中期，到目前为止大致经历了三个发展阶段。(一)第一阶段--初步探索阶段(1994年-1999年)。1994年，有的学者翻译了大卫·伯宁翰的《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》一文。1995年，有的学者对英国组织绩效评估的历史、主要内容和技术方法进行了一定的介绍。这一时期，对于政府绩效评估的理论研究尚处在初步的探索时期，通过国内学者对西方国家政府绩效评估的理念和方法体系的介绍，政府绩效评估的思想开始进入中国，但并没有引起理论界和行政官员足够的重视。(二)第二阶段--研究的拓展阶段(2000年-2003年)。从2000年开始，政府绩效评估的问题在国内引起一定的关注，相关的理论研究也有一定拓展。在这一阶段，新公共管理理论在中国逐渐兴起，新公共管理运动本质上是一场在绩效评估理论指导下的行政改革运动。学术界开始关注作为提升政府绩效的有效工具--绩效评估问题的研究。这一时期的理论研究主要集中在三方面：第一，对西方国家政府绩效评估的理念与方法体系的引进和介绍。有的学者对西方国家政府绩效评估的内涵与理念进行了深入的研究，指出绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式，也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。有的学者中对英国、美国、澳大利亚、新西兰等国的绩效评估实践进行了比较详细的介绍。第二，对我国政府实施绩效评估的现状及可行性等问题进行探讨。如中国行政管理学会联合课题组在其报告中指出我国政绩效评估的实践大致划分为三种类型，并提出我国建立机关工作效率标准体系的基本原则及设想。有的学者从我国政府实行绩效评估的可行性为切入点，指出我国实行政府绩效评估的主要障碍在于政府与企业两种组织的性质差异、政府作为行政组织所特有的弊端、观念的障碍。第三，对中国政府绩效评估的制度设计进行探索。如有的学者对政府绩效评估的元设计进行研究，指出：政府绩效评估的元设计，就是对政府绩效评估设计的设计。有的学者对行政管理现代化评价指标体系的构建作出尝试性的理论探讨，从行政环境、行政职能、行政体制、行政执行、行政人员、行政效率等六个方面提出了一套评价指标体系。(三)第三阶段--研究的细化和创新阶段(2004年至今)。这一时期，政府绩效评估问题已引起广大学者的极大关注，并且各级政府各部门纷纷在进行政府绩效评估工作的探索和尝试。这一阶段的理论研究主要体现出三个特点。第一，研究逐渐细化与深入。在这些研究中，比较有代表性的有：有的学者对公共部门绩效评估的主体构建及对象选择等问题的研究。有的学者对地方政府绩效评估的基本程序、信息保真制度、结果运用制度等问题进行研究。有的学者侧重从财政支出绩效的视角来研究政府绩效评估问题。有的学者从绩效评估的视角对行政审批制度改革进行实证研究。有的学者引入利益相关者的理论对政府绩效进行了全面的界定，同时构设出完整的绩效评估主体范围、为绩效评估的理论化探讨提供了新的视角。有的学者对地方政府绩效评价中“三权”(评价管理权、评价组织权、具体评级权)的来源、归属和具体内容进行研究，明确政府绩效评估各参与者的权责界限。第二，政府创新理论的不断发展为政府绩效评估提供了理论支撑。政府创新理论是近几年借鉴组织管理理论，将组织管理理论运用到政府管理中，构建学习型、服务型、责任型的政府。有的学者指出，一个创新型的政府，不仅应当是民主的、法治的和文明的政府，而且应当是变革的、进取的和高效的政府。可以说，政府创新理论的发展为政府绩效评估提供了良好的理论支撑，也为政府绩效评估构建了理论框架与操作工具。第三，研究逐步走向系统性。主要体现在一系列编著的出版上，如卓越主编的《公共部门绩效评估》(中国人民大学出版社，2004年)、胡税根著的《公共部门绩效评估--迎接效能革命的挑战》(浙江大学出版社，2005年)、彭国甫等著的《地方政府绩效评估研究》(湖南人民出版社，2005年)、范柏乃著的《地方政府绩效评估理论与实践》(人民出版社，2005年)、孟华著的《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》(上海人民出版社，2006年)、周凯主编的《政府绩效评估导论》(中国人民大学出版社，2006年)等相继出版，不少科研院校纷纷开设了政府绩效评估或公共部门绩效评估课程，表明国内关于政府绩效评估的研究逐步系统化。二、中国政府绩效评估的现状首先，我国政府绩效评估非常注重在借鉴先进经验的同时，结合自身实践，探索符合我国国情的政府绩效评估模式。我国的政府绩效评估，是改革开放以来学习借鉴国外先进管理经验的结果，是持续的行政改革的一个重要组成部分。[2]（P132）政府绩效评估作为舶来品，从一开始就存在着吸收和内化问题，吸收是指引进外来绩效评估的模式，而内化是指中国本土化过程。正如有学者指出，“中国地方政府公共事业管理绩效评价理论可以借鉴工商管理领域的相关成果，但不能简单套用；中国地方政府公共事业管理绩效评价理论可以借鉴英美等国家的研究成果，但同样不能简单复制，更不能‘全盘西化’”。[3]（P2-3）可见，中国政府绩效评估从一开始就注重吸取先进经验和结合自身实践，探索符合我国国情的政府绩效评估模式。随着中国行政管理体制改革的逐渐深化，要“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”的行政管理体制改革的目标，政府绩效评估至关重要。其次，从发展阶段看，我国政府绩效评估实践可以分为三个阶段：[4]（P110-111）20世纪80年代中期到90年代初，以目标责任制和效能检查为代表；20世纪90年代初到90年代末，以社会服务承诺制与组织绩效评估、目标责任制和以市民为主体的绩效评估制度为代表；20世纪90年代末至今，科学发展观指导下的绩效评估体系。政府绩效评估发展历程表明，我国政府绩效评估基本上走过了由单位自发评估到自觉评估、再到整个国家从行政管理体制改革的科学化评估建构的历程。最后，政府绩效评估是我国政府在提高政府效能过程中的理性选择，我国地方政府绩效评估实践基本都立足于解决本地的实际问题，其针对性较强。在政府绩效评估过程中，我国逐步形成了各具地方特色的绩效评估“六种模式”，[5]（P109-110）即：与目标责任制相结合的政府绩效评估模式；与经济社会发展指标相结合的政府绩效评估；以监督验收重点工作为主的政府绩效评估模式；以加强机关效能建设为目标的政府绩效评估模式；以公众评议为主要方式的政府绩效评估模式和政府绩效的第三方评价。政府绩效评估在我国作为一个新兴的政府管理工具，实践证明，在提高政府绩效、改变政府工作作风以及转变政府职能等方面发挥了重要的作用。三、中国政府绩效评估研究存在的问题（一）研究成果虽然快速增多，但发表在一类刊物的文章少近两年的政府绩效评估研究成果快速增多，从总体上说研究成果的质量有所提高。但是，我们发现，近两年没有一篇关于政府绩效评估的论文发表于著名刊物上。在前两年，则有几篇文章刊登在一类刊物上，分别如下：在《政治学研究》上，2004年有倪星教授的《试论中国政府绩效评估制度的创新》、徐绍刚的《建立健全政府绩效评价体系的构想》，2005年有范柏乃教授的《我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度》、卓越教授的《政府绩效评估的模式建构》以及胡税根教授的《绩效管理视野中的行政审批制度改革———以温州市行政审批制度改革为例》。在《管理世界》上，2005年有王建民教授的《中国地方政府机构绩效考评目标模式研究》。（二）规范性研究较多，实证研究较少目前国内学者从政治学、管理学、经济学、系统理论与计算机信息科学等学科视角，对政府绩效评估的理论基础、结构体系、实践模式与实施方案等进行了研究，初步构建了中国政府绩效评估体系和政府绩效评估研究的宏观框架，中国政府绩效评估研究在短短的几年间取得了长足的发展。然而，研究方法有待进一步改进。政府绩效评估的研究侧重于定性分析和规范研究，对定量分析和实证研究没有予以应有的重视。如运用定性分析和规范研究方法的成果占93.75%，运用定量分析和实证研究方法的只占6.21%。[6]（三）指标体系存在缺陷一般来说，一套完整的指标体系可以分为三个层次：目标层、准则层和操作层。一套合理的指标体系的建构，其第一步就是做好目标层的划分，一个合理的目标层逻辑框架，是合理建构地方政府指标体系的前提和基础。作为对目标层进一步阐释和细化的准则层与操作层，在其建构过程中只要注意关键性原则、互异性原则和完备性原则等项原则的把握，就可以建构出一套科学合理的指标体系。绩效评估在我国实行时间较短，尚处于探索阶段，学者们根据研究成果分别提出自己的指标体系，并未形成统一的、规范的指标体系，并且各指标体系都存在缺陷。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组将地方政府绩效评估的目标层分为职能指标、影响指标与潜力指标，这样的划分存在一定的问题。首先，职能指标包括政府对社会的经济调节、市场监督等，而影响指标包括对经济、社会的影响，两者存在着指标设置的交叉与重叠；其次，这一指标体系基本涵盖了政府工作的一般领域，但对于政治民主程度、人民生活水平和社会公平等都没有或较少考虑到，例如对人民的生活水平只考察了恩格尔系数。浙江大学的范柏乃教授将我国地方政府的绩效评估指标的目标层分为行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境６个领域，既考察了政府本身的工作状况也考察了政府在社会服务方面的职能，但是，这种单纯的列举方式使得指标体系的目标层各项指标之间缺乏合理的逻辑联系，仅仅将其认为重要的方面一一罗列出来，很难保证对地方政府工作考察的全面性，容易遗漏一些重要方面。厦门大学的卓越教授将指标划分为“维度指标———基本指标———修正指标”，这一划分的逻辑合理，使评估指标层面更加条理化，评估指标体系构建的技术线路更加明晰化。但是，这一构建思路仍然有待实践中的进一步细化和检验。湘潭大学的彭国甫教授将地方政府绩效评估的逻辑框架定位在平衡计分卡的基础之上，认为应该从政府成本、政府业绩、政府管理内部流程及政府学习与发展四个指标来评估政府绩效。笔者认为，政府的内部管理流程指标与政府学习与发展指标可以作为同一维度，即政府的管理过程指标来衡量，将政府部门绩效评估指标的设置按照“投入（成本）———管