政府的宏观调控职能在市场经济中的作用

试论政府的宏观调控职能在市场经济中的作用市场经济在西方社会已经达到相当成熟和完备的程度。纵观其历史发展我们可以看到，在西方发达资本主义国家，市场经济经历了三百多年的历史进程，才从以自由贸易、自由经营为特征的传统市场经济，转入到政府宏观调控的现代市场经济。在这一转变过程中，政府由自由资本主义时期的“守夜人”转变实行国家干预、增强宏观调控的“积极国家”。政府职能的转变是西方现代市场经济形成、运转的有力保障。在我们国家，传统的计划经济经过了30多年的运行，已经走进了“死胡同”。1993年党的十四大明确规定了我国今后的经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制。然而，在如此短暂的时间内从传统的计划经济直接转入到社会主义的现代市场经济无疑是十分困难的。这不仅因为我国目前生产力水平低、社会化程度不高，而且更关键的在于国家政府必须真正转变计划经济时期所形成的一整套职能模式。本文仅从政府的宏观调控职能在市场经济中的作用，谈一点粗浅看法。一、政府职能的转变与宏观调控职能的新模式在我国，改革前的传统经济理论对社会主义商品经济和市场持完全否定的态度，排斥价值规律和市场机制对社会经济的调节功能。不承认市场机制在传递信息、调节经济活动、协调不同利益主体的经济关系等方面的客观性和有效性。片面地夸大市场的负面效应，甚至把市场机制当作社会无序、政府无能、通货膨胀、两极分化及失业、贫困等现象的根源。因此，在我国传统的计划经济中，市场机制在社会主义经济的调节机制中被摒弃，用单一的、纯粹的政府指令计划取而代之。国家政府不仅在总体上和全局上对国民经济进行严格的计划管理，确定国民经济的发展方向，规定国民经济的重大比例关系，安排国民经济中经济运行的总量，使全社会绝大部分资源采取行政指令而非市场的方式进行配置；而且政府直接控制管理微观经济活动。在这种局面下，一方面政府各级主管机关是一个个严厉的“家长”，把企业束缚得死死的：计划由国家下达，原料由国家调拨，产品由国家包销，工人由国家分派。这种统购统销、统包统分、统收统支的政府指令性宏观管理模式实际上扼杀了企业的生机与活力，把企业变成国家政府的附属物；另一方面，国家为企业承担了一切风险，使企业丧失了前进的动力和压力，躺在国家身上吃“大锅饭”。这种决策者不承担责任、经营者吃大锅饭，劳动者捧饭碗的局面，把社会主义的优越性抹杀了，曲解了。一切按指令性计划办事，但生产出来的产品是否符合市场需要，是否能实现自己的价值，则既无人知晓，更元人关心。人们用“工。业报喜，商业报忧，财政虚收”来形容旧体制下按指令性计划生产的情况，这是最恰当不过了。结果国民经济发展缓慢，缺乏生机和活力，不但没有赶上西方发达国家，反而使二者的差距拉大了。这种计划经济模式下的政府宏观调控职能，显然不适合社会主义市场经济的发展要求。政府与经济活动总是联系在一起的，社会主义市场经济首先意味着政府传统职能的转变。世界各国市场经济的发展现状表明，市场经济不仅需要国家政府的宏观调控，而且这种宏观调控本身已经成为市场经济的一个内在的运行机制，成为市场经济体制内部的一个十分重要的组成部分。现代市场经济在本质上就是一种有政府宏观调控的经济运行体制。在市场经济条件下，企业作为独立的商品生产者和经营者进入市场，无论是生产经营决策，还是长期投资的长远目标决策，企业都以市场价格信号(包括利率)为依据，并以市场利润为经营目标。也就是说，在市场经济体制下，企业不再是国家政府的附属物，不再由政府大包大揽，而是以独立的经济法人身份在市场上行使自己的权力，实现自己的利益。由于企业有不受侵犯的自主权，因而国家对社会经济生活的宏观调控就必须以承认和尊重企业的这种自主权为前提。由于企业有与市场密切相关的、独立的经济利益，所以国家就只能通过调控市场实现对社会经济活动的宏观调控。可见，政府的宏观调控决不能像计划经济中那样对社会、企业乃至对个人的微观经济活动采取直接的行政指令手段，而必须以市场机制为基础，由政府运用宏观经济政策和经济参数来调节市场和引导市场行为，间接地影响微观经济活动，以达到与市场机制的统一性、互补性和共融性。总之，在市场经济体制中，政府的宏观调控是建立在市场机制调节起基础作用之上的，主要发挥着补偿性、导向性的功能，使市场经济减少负面效应，更加健康的发展。由此可见，社会主义市场经济体制下政府的宏观调控职能的实现根本上取决于政府职能的转变，即要把过去计划经济的以行政指令手段为模式的宏观调控转变为适应市场经济发展的、间接的宏观调控。市场经济体制下的宏观间接调控与传统体制下的直接调控相比，具有了崭新的形式，这主要表现在：首先，在调控手段上，以经济手段为主，充分发挥市场经济中诸多经济杠杆的作用，并注重法律手段，行政指令手段将失去原有的功能并被严格限制在特定范围以内。这意味着政府宏观调控的主要职能手段发生了重大的转变。其次，在调控对象上，以价值形态的管理为主。从传统经济模式中政府对社会中实物指标的管理转为致力于价值形态的调控和管理，这是政府宏观调控方式的又一转变。再次，在调控内容方面，以经济总量为主。政府通过制定和实施与社会经济发展有关的一系列政策来调节供求总量和供求结构，协调各种利益集团的关系，平衡社会经济关系，以求社会的稳定和经济的发展，这是市场经济条件下政府宏观调控职能的又一特色。最后，在调控过程方面，立足于动态调控，即十分注重经济预测、信息和咨询工作，建立各种经济信息的渠道，收集、研究、利用各种信息，建立健全经济监督、预警、预报体系。这种动态的调控无疑是一种积极的、主动的手段，克服了静态调控、亡羊补牢的被动性的消极性。总之，政府职能的转变和社会主义市场经济中政府宏观调控新模式的建立，是现代市场经济在我国形成和运转的必要条件，它关系到我国经济体制改革的成败。二、确立和强化政府宏观调控职能的必要性社会主义市场经济作为经济现象的一种特定的范畴，其基本内涵就是以市场机制作为整个社会资源配置的基础性调节机制，其优越性主要表现在这种资源配置机制能够使社会资源的配置具有较高的效率。然而，这并不意味着单纯依赖市场机制就能够充分达到社会资源的有效配置和利用的最优化。因为市场机制本身存在着对某些经济活动力所不及或无能为力的功能性缺陷，即“市场失灵”。例如，市场机制的原始驱动力是利润，因而对一些“共用品”(PUBLIC、COODS)的生产和一些只有社会效益而无经济效益的非盈利性的经济活动便失去了动力(如：水利基础建设，城市公共设施，保护生态平衡，消除失业现象等等)；另一方面，市场机制不能充分保护和促进新兴产业的发展，投资风险防范性较弱。更重要的是单纯依靠市场机制元法协调社会各阶层和各集团之间的经济利益，无法充分保障收入和分配的公正性，从而造成社会的两极分化。上述现象都是“市场失灵”状态的突出表现。除“市场失灵”状况外，市场机制作用具有自发性，并由此引发经济运行的无序，专业术语叫做“市场失衡”。例如，由于市场机制作用带有事后性和不确定性等特点，往往导致虚假需求和盲目生产，对经济活动缺乏超前导向，从而助长投机行为，破坏市场运行的有序性和稳定性。由这种“失衡”现象导致的经济紊乱和波动，可引发市场供求关系的失衡，进而产生通货膨胀或失业以及经济衰退等现象。可见，在现代市场经济机制下，“市场失灵”和“市场失衡”是市场经济本身具有的功能性缺陷，若任其自发作用，势必造成巨大的经济震荡和社会财富的巨大破坏、浪费。因此，作为现代的、成熟的市场经济，必须在市场机制的基础上，把政府的宏观调控职能真正地纳入到经济调节机制中来，以解决和克服市场机制所存在的功能性缺陷，消除“市场失灵”和“市场失衡’’给国家、社会和人民带来的危害。当代中国，在以加快市场经济发展进程为中心环节的改革过程中，国家政府具有重大的、关键性的职责。政府的职责一是要“放”，二是要“管”。所谓“放”，就是要简政放权、政企分开。政府把企业应具有的自主权坚决还给企业，将企业推向市场；所谓“管”，就是要在市场经济的发展过程中加强政府的宏观经济调控职能。就我国目前市场经济的建设状况来看，一方面政府“放”得不够，特别是相当大的一批国有企业尚未真正进入市场，处于机制僵化、经营不善、运转不灵、竞争乏力、效益低下的状态；另一方面，在已经开放的领域，由于政府传统的以行政指令手段为特征的直接宏观调控机制已经退出，而新的问接宏观调控机制尚没有建立健全，也就是说政府的宏观间接调控职能尚未能真正确立，致使市场运行扭盐、市场信号失灵、市场行为紊乱、市场竞争无序，经济运行出现了许多不尽如人意的混乱局面。因此，在社会主义市场经济体制建立的进程中，一方面，政府要彻底放弃计划经济模式下对企业统得过死、管得过严、把企业当作政府附属物的做法，彻底转换政府的职能，使政企真正分开，进一步推进企业经营机制的转换，使企业真正成为市场的主体；另一方面，政府要自觉运用国家权力，切实增强宏观调控能力，通过宏观经济政策的制定和实施，保持宏观总量的平衡，为市场经济的发育创造良好的宏观经济环境；加快建立市场正常运行的规则，为市场经济的发育和市场主体的运营提供良好的市场环境；大力推进法制建设，为市场活动创造完善的法制环境；还要运用各种宏观调控手段，协调改革过程中出现的各种经济利益矛盾，为市场经济的发展和完善创造和谐的社会环境。总之，只有通过政府的强大力量和强有力的宏观调控，才能克服经济转轨过程中出现的种种混乱现象，才能确保社会主义市场经济的顺利运行。三、政府的宏观调控职能在社会主义市场经济中的有效区域如上文所述，市场经济体制下政府宏观经济调控职能同传统体制下的政府宏观经济调控职能相比，已发生了明显变化。这不仅表现在调控的手段、方式和方法上，而且还表现在调控的区域、范围和程度上。在现代市场经济中，对政府的宏观调控职能虽有各种争论，但在其基本方面却是一致的，即政府的宏观调控行为必须把提高社会经济效率和宏观经济效益作为其基本出发点和最终目的；宏观调控的有效区域应是在克服“市场失灵”和“市场失衡”方面，也就是在市场的无效、低效和负效的范围内。第一，发展规模经济。在微观经济主体缺乏自主权和独立性、市场发育不全、市场体系不完善等原因造成市场规模有限、市场机制失调、市场功能障碍时，政府应给予强有力的干预，培养市场，消除市场机制的缺陷，形成良性循环，以利于国内和国际竞争。第二，保护公平竞争，反对垄断。市场经济离不开竞争，竞争的趋向是导致行业垄断。在社会主义市场经济中，为了保证大多数入的利益，维护社会公正，保障竞争的公平，克服不正当竞争，政府就应当运用其特殊的地位和权力反对垄断，以保证社会主义市场经济处于良性运转的状态。例如，政府可以通过立法和公共管治等手段对垄断和不正当竞争加以限制。第三，提供共用品。正如前文所述，在市场经济中，由于缺乏共用品生产的内驱力，这就必须会产生因市场机制内在的功能性缺陷而出现的“市场失灵”现象。例如，企业没有兴趣去投资公共福利事业，没有力量去投资大规模的社会设施。为了保障市场经济的正常运转，政府行为就不能单纯追逐经济效益，而应着力于社会效益的投资。第四，克服外部性。在市场经济条件下，市场的自发作用，很容易产生和出现微观效益、局部效益损害宏观效益、全局效益，近期效益损害长远效益的情况。企业往往会把生产的“外部效果”转嫁到社会身上而自己去享受收益。例如，由企业生产所造成的环境污染、生态失衡等现象，就是这种外部性的典型事例。对于这些现象，市场是“失效”的，只有依靠政府采取立法和强有力的行政手段来制约和克服。第五，兼顾公平与效率。在市场经济条件下，公平和效率是一对矛盾。市场对公平和效率是不能兼顾的，只能在等价交换的意义上体现机会均等的平等精神。尽管这有利于提高效率、促进进步，但它不能真正达到实际公平。其自发作用的结果必然是社会两极分化、贫富悬殊。而过分悬殊和分配不均不仅会加剧社会矛盾，而且会在一定条件下反过来影响经济效率的提高。所以，对公平与效率的兼顾，只能由政府通过税收、补贴、社会保障等方式进行调控，在保持个人收入的合理差别的同时，防止分配不公的滋生和发展，真正兼顾社会公平和经济效率两个方面。第六，对宏观经济总量的调控。政