深圳香港城市规划体系比较研究

深圳香港城市规划体系比较研究一、香港城市建设的成就与特色香港这个过去只有几千人的小渔村，经过港人150多年的艰苦努力，已经发展成为有650万人口、国际上知名的大都会之一。香港以其富有特色的城市建设和都市风光，赢得了世人的赞赏。(一)造型美观、新颖的高层建筑群，成为香港都市的一大景观香港在充分发展城市基础设施的同时，利用海岸边陡峭坡地和填海新地，建成一片片楼层高、密度高、造型新颖、风格多样的建筑群体，构成了一幅壮丽、独特的都市景观。香港人多地少，80%的土地是丘陵和山地。所以，香港在城市规划上采用了“高层、高密度”的发展模式，向高空拓展，提高土地的利用率。高密度发展非常符合香港的实际，这个规划原则不但现在、而且今后也将有力地影响香港的城市建设。(二)形成了一个“三级城镇”体系香港以港岛和九龙半岛为城市的中心市区，以九个具有世界水平的新市镇为次区域，加上正逐步向新市镇过渡的乡镇，构成了香港大都会的三级城镇体系。20世纪70年代开始，香港的城市发展出现了多中心、多功能的布局趋势。港九市区以金融、贸易、商业、信息和政府为主，是香港的政治、经济、文化中心，同时也保留了部分工业和居住的功能。新市镇以居住功能为主，兼有一部分工业以及为当地服务的商业；乡镇是香港新市镇的基础，有些乡镇正向新市镇过渡，如东涌和西贡。乡镇还保持着浓厚的乡土景色，这在繁华的大都会中是不可多得的世外桃源。现在重要的乡镇有长洲、梅窝、大澳、坪洲、流浮山、沙头角、罗湖等，是香港三级都会体系的重要组成部分。(三)中西文化交会使香港城市更具特色香港作为国际文化交流中心之一，融合了许多西方的文化，这不仅促进了香港城市的国际化，亦对香港城市建设产生了很大的影响。香港有许多东西方或中、英风格融合的建筑物，同时亦有广州风格和英国风格的建筑物。街区地名也有明显区别，既有明显反差又互相协调。香港在中西文化的互相撞击、渗透过程中，不仅形成了自己的都会文化，亦形成了具有鲜明个性的城市风格。(四)劈山填海造地是香港城市发展主要的土地来源之一英国人最初占领香港岛时，香港岛面积是75.1平方公里，九龙半岛是9.71平方公里，新界和离岛是961.5平方公里，三者相加是1046.31平方公里。而1997年香港规划署公布的香港土地面积为1096平方公里。这两个数字之间的差额49.69平方公里，就是香港多年填海造地所取得的成就。如果站在中环码头，环视整个维多利亚港的海岸线，可以说基本上都进行过填海工程。香港建设的九个新市镇所需要的土地，填海造地是其主要的土地来源之一。二、城市规划中的决策机制和执行机构香港有关城市规划的决策机制与执行机制是截然分开的，这是香港政府机构的一大特点。香港有关城市规划的决策机构包括：城市规划委员会、土地委员会、规划环境地政局。(一)城市规划委员会城市规划委员会不是政府机构，而是法定的非官方组织，在整个城市规划运作机制中起着决策机构的作用。城市规划委员会是依据《城市规划条例》成立的，主要负责制定法定图则，包括分区计划大纲图及发展审批地区图，同时亦负责审批各项规划申请。现在的香港城市规划委员会由规划环境地政局局长任主席，规划署署长任副主席，有关的政府部门代表（如运输局、环境保护署)任委员，其他委员均由特区行政长官委任社会人士担任，其中包括专业人士、商人、社会工作者及学术界人士。规划署内还有一个专门负责小组，负责该委员会的日常行政工作。规划署还要负责草拟分区计划大纲图，整理规划申请资料，协助该委员会的运作。(二)规划及土地发展委员会1995年，香港政府因精简机构，将“土地发展政策委员会”与“发展进度委员会”合并为“规划及土地发展委员会”，现由规划环境地政局局长担任主席。该委员会主要负责制定香港长远发展策略，审议大型及策略性的发展计划，制定各项规划标准及批核政府内部规划的规划图则等。(三)城市规划上诉委员会城市规划上诉委员会于1991年成立，是一个独立的法定组织，既不属于城市规划委员会，也不属于政府部门。当任何人对城市规划委员会否决其规划申请或对申请附加条件不满时，都可以向上诉委员会提出上诉，上诉委员会对城市规划委员会的决定作出最后裁决。该上诉委员会的成员是由特区行政长官委任。(四)规划署与规划环境地政局的关系香港政府有60多个署级部门作为执行政策、计划的政府办事机构。这些部门的首长一般称为署长或处长，负责领导其辖下部门的工作。这些部门不是政府的决策机构，而是法例、政策和计划的执行机构，其本身没有决策权。从城市规划的角度看，规划环境地政局是主管香港城市规划的决策局，其下辖的规划署，包括环境保护署、地政署及屋宇署均为其执法和办事机构。规划署要按规划环境地政局的政策指令办事，执行有关城市规划的法例和政策。同时，亦要向规划环境地政局提供有关城市规划的资料和意见，作为制定各项政策的依据。香港城市规划政策的制定及与其他环境保护、土地等有关政策的协调，均由这个政策局负责统筹。各政策局为制定和协调各项跨部门的政策，都会成立各类不同层次的跨部门的工作委员会，作为沟通、协调及决策渠道。这也是公共决策过程的一个特色。(五)香港城市规划中的决策机构与执行机构相分离行政立法是香港政府的一大特色。任何一个政府机构，包括主管城市规划的政府部门在内，在机构设置之前，都必须按一定的程序通过相应的法例，明确规定该机构的法律地位、权限与职责范围。强调行政立法，一方面可以使政府各部门依法行政，照章办事，减少推诿和扯皮，提高工作效率；另一方面是政府决策与执行职能相分离的基础和前提。香港城市规划的决策机构和执行机构在设置的时候，都有条例严格明确各自的职能分工。决策机构只管制定有关城市规划的政策、规定和条例，而不能过问执行城市规划过程中的一般行政事务。执行机构则必须照章办事，不得越权，更不能在执行中有偏差；即使执行中认为某条例或政策不合理，在通过法定程序修改之前，亦不得擅自更改。三、香港城市规划中的整体发展策略香港政府没有专门制度城市总体规划，认为城市发展的总体规划缺乏灵活性，对城市的发展有较大的负面影响，总体规划中的土地分配与实际的土地需求常常脱节；认为城市规划不是一张永远不变的建设蓝图，而是一个不断研究和解决城市发展中存在问题的过程。所以，香港政府在进行城市规划时十分重视全港发展策略的研究，以《全港发展策略》作为指导全港城市发展的纲领性文件。(一)全港发展策略的整体目标香港是一个人口稠密的地方，人们生活的质素不断提高。而且，香港在东南亚以至国际领域，发挥着金融中心、信息中心、运输中心和商业服务中心的作用，亦是国际学术及交流的中心，东西方文化的交汇点，面对各个方面迅速发展的压力，香港的整体发展策略必须适应这些变化，并应经常进行检讨和总结；香港城市的建设和发展还应适应中国华南地区、尤其是珠江三角洲的发展趋势，适应21世纪发展的需要，香港才能继续发展成为一个充满创意的亚太区域中心城市和国际城市。《全港发展策略检讨》的主要目标是制定整体的长远土地利用、运输网络和环境质素三个方面互相匹配、协调的城市规划架构，以维护和提高香港作为国际城市所担当的角色，提高市民的生活质量，保持和加强香港作为一个人们乐于居住和工作的美好城市的形象。为了实现香港发展的整体目标，香港政府还制定了一系列的比较具体的城市规划原则，具体有六个方面。一是加强作为商业、金融、资讯、旅游、转口和制造业中心的地位，使香港继续成为一个充满生机与活力的国际城市。二是适应经济及人口增长的要求，提供足够的土地和基础设施，以满足香港在工业、商业、房屋、康乐及乡郊等各方面的社会和经济活动的需求。三是在环境保护方面，要保留有重要景观价值的生态环境及古物古迹，并不断提升其价值，使香港成为一个有特色、生活舒适的美好城市。四是在环境保护方面，尽量减低不良环境影响，改善现有环境问题。通过改善空气、水质、噪音和固体废物的处理方式，以提高环境素质，确保各种土地用途和发展不会破坏环境或尽量减低对环境的破坏。五是在交通运输方面，提供一个多选择、容量大、效率高、财政及经济上可行、既节省能源又安全便捷的客货运输系统，这个运输系统要尽量减低对环境的影响，以促进香港整体经济的发展。六是在实施策略方面，要制定一些新政策，使公营部门和私营机构在环境转变和市场需求变化的情况下，均可参与香港城市建设和长远发展，例如城市的基本设施、房地产投资项目等。(二)全港发展策略中的中国因素进入20世纪80年代之后，香港政府的规划部门在研究及制定城市发展的总体规划过程中，引入了中国因素(或中国概念)，即把香港的整体发展策略放在中国这个大的背景下来考虑。香港回归后，特别是经过金融风暴的冲击，香港的整体发展策略更要考虑这方面的因素。1.香港城市发展的经济腹地香港的城市规划部门在制定策略性规划时，极为注意香港与中国华南地区，特别是珠江三角洲地区经济的相互关联和影响，所以制定出两个区域性的发展方案：A方案——假定华南地区的珠江三角洲是香港的主要经济发展腹地；B方案——假定广东省及中国其他内陆省份均是香港的经济发展腹地；上述两方案并非矛盾，而是相互关联的，B方案是A方案的延续发展。正是在这两个大背景下，香港的规划部门提出和制定了香港整体发展策略。2.中国因素的主要内涵中国的改革开放，已使中国的经济迅猛发展，特别是珠江三角洲地区与香港的发展已到了唇齿相依、不可分割的地步。在制业方面，香港有7万家企业在珠三角投资办厂，使香港的制造业日渐萎缩；在贸易方面，中国是香港作为转口港的最大市场，亦是最大的产品来源地。经香港转运的货物中，超过80%是运往中国或由中国运到香港后再转运到国际市场；在外商投资方面，香港亦是外商踏足中国市场的重要跳板，是外商与中国市场之间的一个桥梁。正因为上述因素，香港的城市规划部门必须要考虑以下几个问题。（1)在交通运输方面，珠江三角洲的高速发展，使中港之间、深港之间的交通日益繁忙，货运和客运需求增加，香港的规划署必须重新评估和考虑现有的道路网络和运输的基础设施，如港口、货柜码头等，是否适应这种需求。（2)在环境规划方面，迅猛的工业发展，不可避免地会带来环境污染。而香港与珠三角又“地相接，水相连”，因此，中港两地要在环境规划上达成共识，互相协调，共同治理和防范，可以避免或减少因工业的发展而影响环境素质的下降。（3)在土地利用方面，由于香港的制造业大量向珠江三角洲迁移，不仅使香港的制造业日益萎缩，而且在工业用地的需求上也发生了较大的变化，出现了工业用地过剩的现象。如在新市镇的建设中，先后在大埔、元朗建立了两个工业区，但土地现今仍有闲置。这样，在城市规划中，要把这些过剩的工业用地转变为其他用途，如改为住宅、商业、康乐、社区设施等，而这一改变又会对环境和交通带来影响。因此，中国因素是香港在城市规划中首先要考虑的问题。四、香港对城市规划专业人才的培养(一)香港的城市规划师尽管香港已有150多年的历史，但由于当局过去对城市规划重视不够，所以在20世纪70年代之前，香港的城市规划师寥寥无几，而且绝大多数是外籍人士。20世纪80年代开始，香港经济的迅猛增长，新市镇的大规模发展，港九市区的重建以及十年建屋计划的实施等，使城市规划的专业人才得以发展，并施展其才华。根据1995年的统计，在香港规划师学会注册的规划师共有239人，其中女性占28%。香港的城市规划师大部分在政府部门任职，其中规划署有200多名，房屋署有30多名，有一些在环境保护署和运输署任职。此外，半官方机构如土地发展公司也聘请了城市规划师，负责市区重建工作。有少部分的城市规划师在私人机构任职，如城市规划顾问公司等。香港规划署的城市规划师主要负责以下工作：①草拟、修订及实施城市规划图则；②拟定及修改规划标准和准则；③处理一些发展建议和规划申请；④负责城市规划的研究、基础性的调查、市区设计，拟选发展的地点；⑤草拟规划报告和规划大纲；⑥根据城市规划条例对违例发展进行管制；⑦管理有关规划或发展事宜的顾问研究工作，或提供有关资料；⑧利用电脑处理有关规划的数据和纪录；⑨向市民和海外来访者公布有关城市规划方面的消息。香港对城市规划师的素质要求较高。香港的城市规划师大都在大学进行过专业