我市国土资源“一张图”监管与服务的主要思路

1我市国土资源“一张图”监管与服务的主要思路2008年以来，我市国土资源局在国土资源部和江苏省国土资源厅的领导和指导下，以“一张网（国土资源业务专网）、一中心（国土资源数据中心）、一平台（以金土工程一期开发的电子政务平台为基础，各具体业务系统在平台基础上扩展、定制）”建设为重点，突出实用创新、集成创新、效率优先，加快推进适合我国土资源工作特点的数字国土建设，积极搭建“一张图”综合信息平台。为国土资源科学管理，创新国土资源管理机制，加强党风廉政建设和提高行政管理效能发挥了重要作用。一、“一张图”建设的背景（一）“保发展、保红线”的工作要求改革开放后，我国经济社会逐步进入了高速发展轨道，而土地和矿产资源管理却相对滞后，尽管从本世纪开始实施了最为严格的国土资源管理政策，但耕地仍在快速减少，矿产资源开发秩序仍不规范，这严重影响到我国粮食安全、矿产资源发展战略和可持续发展。要实现“保发展、保红线”，就必须全面掌握土地、矿产和地质环境等国土资源的真实现状，及时掌握土地、矿产的开发利用变化状况，包括批准、供应、利用的现状以及补充的耕地、违法用地和违法开采等详细情况。这就要求我们必须创新国土资源动态监管的举措，构建统一的综合监管平台，从而实现资源开发利用的“天上看、网上管、地上查”，实现资源动态监管的目标。（二）金土工程建设的要求2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出，“组织实施金土工程，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络”。我市金土工程自2008年开始组织实施，目前已圆满完成部金土工程一期建设任务，并于2009年5月正式通过省国土资源厅的验收和我科技局的技术鉴定，初步建成了“一张网、一中心、一平台”的信息化总体框架，搭建起了集全局8大类行政审批业务于一体的电子政务系统平台。全国金土工程一期建设竣工验收后，国土资源部即开始着手金土工程二期建设立项工作，计划在金土工程一期的硬件网络环境、数据库、应用系统等成果基础上，开展国土资源综合信息监管平台、国家地籍数据库、地质灾害预警预报与应急指挥系统等方面的建设工作，为参与宏观调控、加强土地批后监管、矿产资源开发的规范化管理等提供信息保障和技术支撑。（三）二次调查以及建设用地批后监管的要求2008年，国土资源部为适应新形势、新任务的需要，结合全国第二次土地调查工作开展了“一张图”本底数据库建设，为建立国土资源监管新机制提供数据基础。2008年12月，国土资源部下发了《关于加强建设用地动态监督管理的通知》，要求对建设用地“征、供、用、补、查”等有关情况实行全面监管、全程监督，构建统一的网络监管平台，促进各项建设用地依法依规、节约集约利用。在此背景下，为进一步集成整合多年来信息化建设形成的积累，促进国家更为快捷、翔实、准确地获取相关信息，在新形势下加强资源监管以及参与宏观调控，国土资源部启动了国土资源综合信息监管平台的建设工作。目前，批后监管系统已在国土资源部以及国家土地督察地方派驻机构部署应用。（四）加快推进土地管理制度创新的迫切要求随着土地管理工作的日趋复杂化，我局积极开展了土地管理制度创新的探索与实践。改革，必然伴随着技术的创新，而加快信息化建设为加速推进土地管理制度创新提供技术支撑也就成为了必然。在土地管理制度创新的实践中，我局信息化建设工作也在向“业务全覆盖、2部门全覆盖、区县全覆盖”的长远目标做出锲而不舍的努力和探索，力争通过信息化手段能够实现我市国土资源管理三个全覆盖：覆盖地政、矿政和地质环境业务，覆盖市局机关所有处（室）和事业单位，覆盖市、县、乡三级国土资源管理部门。虽然目前要达到以“一张图”为基础，实现国土资源数据全方位应用服务、国土资源监管监察、数据综合分析及参与宏观调控的目标，还有较大的差距，但依托信息化加快推进土地管理制度创新的进程已经如火如荼的开展。从我局的信息化建设实践来看，为了适应国土资源管理不断变化的要求，“一张图”的内涵也在不断深化、丰富和完善。从2008年开始，我局就按照土地管理参与宏观调控的要求，摸清征、供地的情况（“征、供”）开展征地、供地数据库建设；2010年开展了土地登记、地籍档案数据整合与地籍档案管理系统软件开发项目，以进一步掌握土地权属和城镇土地利用情况（“用”）；2008年以来，按照“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的要求，先后开展了“金土工程建设与二次调查”等工作，并通过开发集建设用地审批、用地预审、执法监察等于一体的金土工程应用系统，建设农村土地调查数据库，进一步掌握耕地保护、占补平衡、土地执法情况（“补和查”）。通过加强全市国土资源监管与服务能力，逐步实现“征、供、用、补、查”全程监管和服务，为我国土资源管理制度创新提供信息服务和技术支撑。二、“一张图”主要内容和应用模式（一）“一张图”主要内容“一张图”是在统一的地理空间框架下，基于已建成的国土资源数据库，借助“3S”地理空间技术、数据库技术、网络技术等信息化技术手段，实现国土资源数据的统一浏览、查询、分析的数据展示与应用平台。我市“一张图”整合了各种门类的国土资源数据，包括基础地理数据、土地基础数据、业务专项数据、地矿数据等4类基础数据，构成覆盖我市国土资源全范围全部门全业务的“一张图”数据库系统。（二）“一张图”监管模式“一张图”监管模式主要包括批前监管、批中监管、批后监管和行政监察等4种模式。1、批前监管。通过遥感监测、动态巡查、群众举报及媒体信息，建立“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的执法监察新机制，充分发挥批前防范监管作用，最大限度地减少违法行为的发生，从源头防范国土资源违法。2、批中监管。按照“以图管地”的工作思路，对各类业务的一致性、符合性及关联性进行审查，审查用地项目是否符合土地利用总体规划、是否存在非法转让土地、破坏耕地等违法行为。对不符合土地利用总体规划等情况要暂停审批或报批用地手续，实现各项土地审批业务和交易过程的监管。3、批后监管。检查项目用地是否按照批准的面积、位置、用途使用土地，是否按出让合同约定的动工期限、建筑密度等条件使用土地，建设项目转让是否符合转让条件等内容，实现对项目实施过程监管与效果评价。4、行政监察。对行政审批行为、行政效能、责任落实情况、党风廉政情况、政策执行情况和目标完成情况等管理绩效进行监督检查，落实问责机制，推行阳光政务，提高行政效能，推进政务公开和党风廉政建设。（三）“一张图”服务模式通过“一张图”数据门户，浏览、查询每一个宗地或地块的信息，并以多种手段实现国土资源信息共享，向国土资源管理工作人员提供全面、及时和便捷的信息服务。1、数据查询。在线浏览和查询地块的位置、权属、面积、用途、业务档案、土地证书及其他详细信息。32、数据共享。基于“一张图”数据服务系统，定制各类信息服务产品，为我局各处室、各事业单位提供国土资源数据的浏览、查询、下载、分发等共享服务。三、“一张图”建设思路和主要作用（一）“一张图”建设思路一是按为国土资源管理制度创新提供技术支撑和信息保障。通过搭建“一张图”综合信息平台，实现信息服务“业务全覆盖、部门全覆盖、区县全覆盖”等三个全覆盖，建立“网上受理、网上办公、网上审批、网上监察”的国土资源管理信息化运行体系。二是按照“决策、执行、监督”三位一体实现国土资源监管。当前国土资源管理不断面临新形势、新任务和新要求，运用现代科技信息手段转变管理职能、创新监管方式、提高参与宏观调控水平，是当前国土资源管理工作的重要任务。我市“一张图”着重从“决策、执行、监督”三个层面体现国土资源监管。在决策层实现各类数据的快速获取、分析和展示，为各类辅助决策支持提供信息保障；在执行层实现国土资源行政审批“批前、批中、批后”各个环节全业务全流程的网上办公，为各类业务审批管理提供信息支撑；在监督层实现业务审批全流程的全程跟踪、远程监控，为党风廉政和行政效能建设提供“电子眼”。三是按照“信息资源转变为信息服务”的思路体现产业化和集群化。我市“一张图”具有全面性、整体性、关联性、共享性特征，实现空间全覆盖、业务全覆盖、类型全覆盖和尺度全覆盖。“一张图”涵盖了二次调查、土地利用规划修编等成果。其作为国土资源核心数据库，不仅对内可实现国土资源监管和资源共享，对外则将各类信息资源转变为信息服务产品，延伸服务范围，为各级政府部门、企事业单位和社会公众提供产业化、集群化服务。四是按照“集中同步、分布汇交”的模式建立“一张图”建设和应用的运行管理机制。“一张图”是信息化建设成果的综合应用，是充分运用科技信息手段规范和创新国土资源管理的集中体现。我市“一张图”是在国土资源数据中心、电子政务系统平台以及国土资源业务专网基础上的集成和完善。电子政务系统平台采用统一的工作流平台、统一的数据库管理平台、统一的技术规范开发建设；按照市、区（县）两级国土资源管理部门的审批权限，采用两种应用部署模式，一是集中式应用模式，业务数据集中存储在市级部门，通过数据同步实现与“一张图”数据库的更新；二是分布式应用模式，业务数据分布存放在市、区（县）两级部门，通过数据汇交实现与“一张图”数据库的市、区（县）两级更新。（二）“一张图”的主要作用一是为科学决策提供依据。科学合理的决策离不开充分、准确的基础数据作参考。由于国土资源信息数据时效性强、涉及的范围和内容广泛，长期以来存在数据不齐全、更新不及时、共享性不充分等问题。建立“一张图”综合信息平台，科学管理、及时更新并充分共享海量的国土资源信息数据，为领导科学决策提供及时、准确的数据分析作参考。二是为推动土地管理工作创新提供支撑。制度创新必然伴随着管理创新，管理创新则离不开技术创新作为支撑。“一张图”综合信息平台既有力地促进了全市国土资源系统全面实现科学化、规范化和精细化管理，全面提高了国土资源综合监管、辅助决策和信息服务水平。三是为加强党风廉政建设提供保障。通过电子政务系统平台实现国土资源业务的“网上受理、网上办公、网上审批、网上监察”，将行政权力运行的整个过程置于“阳光”之下，把规范和标准交给制度、把裁量权交给电脑，可最大限度地杜绝行政随意性、压缩行政的“灰色空间”，进而切实强化国土资源管理队伍的纪律观念和作风意识，促进依法行政。四是为提高行政管理效能提供载体。以“一张图”综合信息平台为载体，一方面可大力调整和简化工作流程，压缩行政审批环节，切实提高工作效率；另一方面有利于推行政务公开，更好地服务和方便群众，畅通群众举报投诉渠道，接受社会各界的监督，不断提高国土资源管理队伍的工作能力，切实提高行政管理效能。