《中华人民共和国社会保险法》的创新与重要意义

龙源期刊网《中华人民共和国社会保险法》的创新与重要意义作者：潘锦棠来源：《社会科学》2011年第11期中图分类号：C913.7；F840.61文献标识码：A文章编号：0257-5833(2011)11-0081-03作者简介：潘锦棠，中国人民大学劳动人事学院教授（北京100871）《中华人民共和国社会保险法》（2010年10月28日十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，以下简称《社会保险法》)颁布是中国社会的一件大事，它事关每个国民的切身利益，值得关注。一、《社会保险法》是对社会保险制度转型成果的全面总结《社会保险法》是对我国近30多年来社会保险制度转型结果的总结。中国社会保险制度转型从1985年“退休金统筹”和1986年劳动合同制工人“养老保险个人缴费”开始萌芽，逐步脱胎换骨完成转型，已经形成了新的制度体系，在养老保险方面有：《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）、《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国务院2009）；在医疗保险方面有：《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国务院1998）、国务院转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（2003）、《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国务院2007）；在失业保险方面有：《失业保险条例》（国务院1999）；在工伤保险方面有：《工伤保险条例》(国务院2003)；在生育保险方面有：《企业职工生育保险试行办法》(劳动部1994)；在社会保险基金方面有：《社会保险费征缴暂行条例》（国务院1999）；在保险转移接续方面有：《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（人社部、财政部2009）等等。《社会保险法》包含了上述社会保险行政规定的核心内容。二、《社会保险法》的开拓与创新（一）《社会保险法》颁布本身就是最大的创新《社会保险法》颁布，标志我国从此开始了依法进行社会保障（社会保险内容）的时代，在以往60年里，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和失业保险都是按“国发”或“部龙源期刊网颁”等行政规定进行。依法开展社会保险，更具有严肃性、权威性和公信力，法律条文既约束参保单位和参保个人，也约束政府部门；与《劳动法》（调整雇主与雇员的关系）不同，《社会保险法》调整的是政府与国民的关系，《社会保险法》颁布，政府责任突显；同时，也弥补了我国法律体系的空白，使我国法律体系得到完善。（二）首次承认“城镇居民社会养老保险”，制度上实现全民覆盖虽然“城镇居民社会养老保险”已经在我国许多城市试行，但此前并没有一个全国性的规定或意见。《社会保险法》正式提及“城镇居民社会养老保险”，这应该是有关社会保险全国性正式法规中的首次。并且，《社会保险法》同时也肯定了“城镇居民基本医疗保险”、“新农合”和“新农保”，这就使我国社会保险覆盖面扩展至“全体国民”，制度上实现了全民覆盖。我国社会保险传统上只覆盖城镇“职工”，至多是“职工及其家属”，直到2002年以后，医疗社会保险范围才扩大到农村居民和城镇居民，“非劳动者”也拥有了社会保险权利。（三）医疗和工伤实行保险基金先期垫付，避免人道主义灾难医疗保险和工伤保险在新中国已经实行了60年，理论上，制度覆盖面内职工一旦发生疾病或工伤不会因为经济原因而被医院拒收，但在实践中却屡屡发生因为患者暂时无钱支付或交不起“押金”而被医院拒之门外的悲惨事件，其中很多是因为患者是刑事或交通肇等案件的受害者，医疗费用法律上应该由“第三人负担”，而“第三人”却无力支付或暂时不愿支付，甚至无法确定第三人。《社会保险法》对此有新规定，要求政府承担责任，第三十条和第四十二条规定：医疗费用或工伤医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金或工伤保险基金先行支付，先行支付后，有权向第三人追偿。此外，工伤者得不到及时医疗也可能是由于工伤者所在单位没有参加保险又不愿支付医疗费，对此《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付”。这都将在很大程度上避免人道主义灾难。（四）到达退休年龄养老保险缴费不满15年，可补满15年在《社会保险法》颁布以前，现行养老保险制度，即《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）对缴费不满15年的企业职工是这样规定的：“本决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系”。这样，缴费不满15年的职工（主要是农民工）就被迫放弃领取“基础养老金”的权利，不满15年的“企业缴费”（实际上是属于职工个人的延期收入）就无偿奉献给了养老保险的“统筹账户”，形成社会保险分配不公。而《社会保险法》让这一部分缴费不满规定年限的企业职工多了一种挽回损失的选择，即：补交保险费。其十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保龙源期刊网险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”这样就使得企业职工，尤其是中年农民工更加愿意参加养老保险，制度也更加公平和人性化。（五）重新明确职工“未就业配偶”生育保险权利新中国初期“未就业配偶”有生育津贴，待遇水平与在职女工和女职员相同（见《中华人民共和国劳动保险条例》政务院1951颁布，1953年修订）。文革时期及文革以后，由于女性广泛就业，家庭妇女减少，“未就业配偶”生育保险被渐渐淡化。经济转型后，虽然“家庭妇女”又开始增多，生育保险规定因模式转型也屡次更新，但“未就业配偶”生育津贴始终没有明确，甚至可能被废止，因为《女职工劳动保护规定》（国务院1988）第十九条有这样的说明：“本规定自１９８８年９月１日起施行。１９５３年１月２日政务院修正发布的《中华人民共和国劳动保险条例》中有关女工人、女职员生育待遇的规定和１９５５年４月２６日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》同时废止”。因此，全国各省市的生育保险就各行其是，有的覆盖未就业配偶（比如福建、甘肃、四川、江西等等），有的不覆盖（比如北京、上海、湖北、浙江等等）。《社会保险法》第五十四条重新明确：“职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付。”这对于保障女性权益、保护母婴健康、提高各类企业生育保险缴费积极性等都具有积极意义。当然《社会保险法》还有其他创新，比如：对各类社会保险转移接续异地结算的规定、对工会参与社会保险事务责任的强调、追究参保信息泄密规定、严格社会保险基金管理具体细则、外籍就业者参保规定，等等。另外，医疗保险没有提及原有的“个人账户”，是否意味着模式有变？三、《社会保险法》的不足《社会保险法》也有许多不足，比如：对民众比较关注的机关事业单位社会保险改革没有新举措；对于社会保险统筹层次既不承认现实又无实质进步，只是表达了一个美好的愿望；对“进城务工的农村居民”参保（九十五条）表述太笼统，他们参加哪一种保险？是否可以同时参加农村社会保险和城镇职工社会保险、同时参加了又如何结算？等等。这些不尽人意之处主要反映了我国现实社会保险制度还有待完善。无论如何，《社会保险法》颁布是中国社会的进步。