中国电力产业政府规制改革研究

中国电力产业政府规制改革研究巴韦目录三、论文的主要内容与结构二、研究目的与主要方法一、研究背景与问题提出一、研究背景与问题提出电力、电信、铁路、煤气和自来水等公共部门是具有自然垄断特征的行业，其共同特点是固定投入多，经营规模巨大，市场竞争空间有限。对于这样一些行业，各国政府历来以维护社会公平和有效利用资源为着眼点对其实行较为严格的政府规制。但随着世界各国技术水平的不断提高和自然垄断行业结构的改变，各国政府对这些行业的规制也在发生改变，总的趋势是由严格管制向市场化方向迈进。而电力产业长期被认为是典型的自然垄断产业，与其它垄断行业相比，电力产业涉及的服务对象覆盖面更为广泛，对国计民生的影响更为巨大，因此，近年来世界上许多国家都在对电力行业的政府规制模式进行改革，总的趋势是放松管制和引入市场竞争机制，以充分利用原有电力设备和满足不断增长的电力需求。我国对电力行业长期以国家垄断的方式进行管理，即发电、输电、配电都由国家统一管理，电力项目由中央决定，建设资金由财政拨款，营业利润也全部上缴国家。但随着我国近年来对电力产业的改革力度的加大，构建电力行业的市场竞争环境已具备了一定基础。目前，虽然我国电力产业旧的体制己经被打破，但是它仍然在运作，而尚在建立中的新体制却很难发挥有效作用。就现实而言，我国电力产业改革涉及内容庞杂，关系重大，某种程度上是对部门垄断与市场竞争、中央与地方等关系的重新审视和解读。因而，研究我国电力产业政府规制改革具有极为重要的现实意义和典型意义。我国电力产业规制改革走过了一个由严格规制到放松规制的过程，这很大程度上归功于对国际成功经验的学习，而下一步应该如何改革，最终应该建立什么样的管理制度，运用什么样的规制手段，都还有待于不断的学习和摸索。因此，了解国外发达国家在这方面的理论、实践经验和教训，从中汲取有用成分，就显得非常必要。二、研究目的与主要方法本文的研究目的就在于通过对政府规制的相关理论进行必要的梳理、回顾和总结，并在借鉴国外发达国家对电力产业政府规制改革的一些成功经验的基础上，针对我国当前在电力产业政府规制理论和实践中存在的一些重点问题再作深入探讨，进一步弄清其中的是非曲直，并在分析研究的基础提出相应的政策建议。本文采用的研究方法主要包括以下几种：一是以定量为基础，查找最近数据进行分析，从而得出定性的结论。二是以国外发达国家理论为支撑，研究我国电力产业政府规制改革现存问题及其症结，并试图寻找解决的理论指导及实践方法。三是比较分析法，分别从纵向、横向出发，将我国电力产业规制改革绩效进行对比，借此来探讨我国电力产业规制改革的成效和不足。四是规范和实证研究相结合的方法。归纳既有的理论，以此为指导，进行市场结构、行为和绩效的实证研究。三、论文的主要内容与结构首先，通过对自然垄断行业规制理论的归纳与整理，努力解读我国近年来电力产业政府规制改革的理论依据；其次，对近年来深化我国电力产业政府规制改革的现状和存在的问题进行回顾与总结，目的在于展示我国近年来电力产业改革方面所取得的成就，并揭露出其中仍旧存在的问题；另外，同时也借鉴国外发达国家对电力产业规制改革有益的经验教训；最后，通过理论与现实的分析对比，对今后电力产业规制进一步深入改革提出一些自己的建议和设想。全文共分六章，每一章都按逐步深入的原则，全文研究的内容拟安排如下：第一章绪论，论述了本文研究的意义和目前国内的背景，介绍了本论文研究的总体思路及研究方法。第二章对电力产业政府规制相关理论进行说明，重点强调规制理论在电力行业中的应用。第三章首先对我国电力行业规制改革的历程进行回顾，继而运用规制和竞争理论对我国电力产业规制改革的绩效进行分析，并提出了当前仍然有待于进一步解决的问题。第四章对部分发达国家的电力规制改革的实践经验进行介绍，并阐述其对我国的借鉴意义。第五章提出推进我国电力产业规制改革和建设的思路，针对问题分析给出相应改革思路及对策建议。第六章结论部分对论文的中心思想、主要内容、现实意义再作一个简洁清晰的概括和总结。一、电力产业政府规制相关理论概述从资源的市场配置、企业和消费者的决策以及消费者与企业通过规制制度所发生的关系来看，规制是指行政机构依据相关法规对市场配置机制进行直接干预，或对微观经济主体的供需决策做出间接影响的一般规则或特殊行为。这一定义表明，首先，规制是由特定的行政机构执行的;其次，规制行为的依据是相应的法规，这些法规可能来源干宪法或其他由立法者制定的法律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的具体规章。在执行法规的过程中，规制者(机构)不断地做出各种命令、决定等裁决行为。政府规制的理论演进1、公共利益理论2、规制俘虏理论3、规制经济理论4、可竞争市场理论5、寻租理论6、激励性规制理论7、国内学者对规制改革的研究目前，我国的经济发展态势进入转轨阶段，随着市场环境的变化、消费者的变化，经济体制不可避免的随之改变，从而引导政府职能的不断完善。，而我国政府职能的变化，从政府规制改革即可探出究竟。随着我国经济体制改革的深入和技术经济的发展，结合我国电力、电信、铁路等产业的改革加快，并获得了实质性进展，如电信产业的重组，发电部门的重组和发电、输、配电的纵向分离等一系列的实践，我国学者对规制改革的研究着力颇多。但从整体上讲，国内在这方面的研究还处于起步阶段，多数研究成果还是停留在对发达国家自然垄断规制经济理论的翻译和介绍的阶段。二、我国电力产业政府规制改革的现状和问题（一）我国电力产业政府规制改革历程的回顾1、“集资办电，发电市场逐步放开”阶段（1985-1998年）2、“政企分开、部分省市市场改革试点”阶段（1998-2002年）3、“厂网分开、竞价上网”阶段（2002-2007年）4、“厂网分离收官，进入输配、配售分享阶段”（2007年以后）中国电力体制改革大事记（二）我国电力产业规制改革仍然面临的主要问题1、电力产业垄断问题（1）所有权和经营权的垄断（2）电力生产和供应的垂直一体化（3）电力生产集中度很高2、电力监管体制的问题（1）电力规制机构缺乏明确的法律授权（2）电力规制职能分散（3）规制职责不清（4）对电力规制机构缺乏有效的监督约束机制3、电力产业市场结构规制的问题4、电价不合理的问题电价是电力产业规制的核心问题。目前我国实行的是上网电价、输配电价和销售电价三套电价并行的体系，并对输配电价机制进行了详细规定。不过，电价政策所能取得多大程度的效果受制于多种因素的共同影响。电价若想形成由政府定价转向市场竞争定价的机制的首要前提是先要有电力市场上的多个处于公平竞争状态的主体，因此，从这个程度上来说，我国的电力市场竞争机制尚未完全建立:独立电厂和网属电厂双方没有形成真正公平、公正的竞争局面。尽管当前在我国的电力行业发电市场己经初步形成了相对有限的竞争格局，但由于上网电量仍以计划分配方式为主，在国家电网公司拥有自己的发电企业、也要追逐利润的情况下，很难做到真正公平。其次，历史遗留因素致使各机组上网电价存在较大的政策性差异。这是因为还本付息等多种电价定价政策造成不同电厂各执一价的局面长期存在，难以处于一个公平的起跑点上。再者，我国地方保护主义的弊病长期存在，这对全国大范围内的公平竞争形成了地区性的贸易壁垒。显而易见，合理的电价政策的制定，使之发挥正确引导的紧迫性已经显现。三、发达国家电力产业政府规制改革的经验借鉴电力体制改革已经成为不可阻挡的潮流。肇始于英国和美国的世界电力改革浪潮，就其改革模式而言，不存在普遍适用性多样化是其特征。自1992年在美国通过了《国家能源法》（放弃了以往在外国电力资产中公用事业方面投资的严格限制）至今已过去了十余年，而我国自己的相关改革也已走到了半山腰，世界各国对电力工业进行的形形色色之改革，尤可为我借鉴的经验和教训何在？（一）、英国电力体制改革英国政府自１９９０年私有化以来，对电力工业从根本上进行了结构改组，在运营方式上也进行了全面改革。将原来发电、输电、配电统一经营的中央电力局ＣＥＧＢ分成三个部分：①发电部分建立了独立经营的国家电力国际公司ＮＰ、国家发电公司ＰＧ、国家核电公司ＮＥ和一些独立的私人发电企业ＩＰ；②输电部分建立了国家电网公司ＮＧＣ，主要是掌握输电网和调度中心，并控制与法国、苏格兰的互联工程以及两个抽水蓄能电站；③配电部分组建了十二个地区性独立经营的电力配电公司ＲＥＣ，有部分地区性公司也具备发电能力；在一些地区还存在一些独立私营的供电公司，直接从事售电业务。在这种新的结构中，处于中心地位的是国家电网公司ＮＧＣ以及在ＮＧＣ位置上形成的ＰＯＯＬ联合系统或称电力库。ＮＧＣ承担着电力市场的动态运行工作，主要任务有：一是维持电网稳定经济的运行，并不断地发展电网；二是促进发电环节和供电环节的竞争。（二）、美国电力体制改革美国电力体制改革美国是政府多部门分工管电体制。美国能源部主要分工负责管理核能、水、火电等；农业部农电管理局则负责农村电力工业。联邦政府电力主管部门主要职责是制定电力工业法规并实行监督。各州县政府设有相应管电机构和人员。联邦和州设有电力管制机构。其职能与政府电力主管部门有严格划分。美国电力工业开始于８０年代末。改革的主要内容是：①发电端放开，实行投资主体多元化，允许公用电力公司以外的投资者投资建厂，这一政策使非电力公司拥有的独立发电厂迅速发展。②公用电力公司相应改变发、输、配电垂直管理模式，组建一批控股的子公司，实行输电子系统分开管理，输电和配电分开结算。③鼓励发电环节竞争。各独立电厂上网电价按市场价与电力公司电厂竞争。美国电力工业的这种改革发展是建立在规范的市场运作、健全的法律制度及现代化的电力生产、调度和销售基础上的，是一种有序竞争。这种竞争的最终受益者是广大消费者及电力工业本身，并将促进电力工业更加健康快速的发展。（三）、欧共体电力体制改革欧共体电力体制改革既定方针是，开放市场，鼓励竞争，打破垄断，提高效益，改进服务。一、开放电力市场，电厂竞价上网销售，用户自主选择供电厂。开放电力市场，主要是允许发电、配电和用户自由接入电网，放开电力系统的发电端和配电端，形成发电商之间的充分竞争，让用户享受廉价高质的电力供应和优良服务。用户是核心，在电力系统配电端，让用户获得根据价格、服务条件自由选择供电商的权利。二、厂网分开，输配分开，调度独立．电力市场开放，用户自由选择供电商，必然要求在发电、配电环节形成竞争。另外在电网运行的安全性，在发、输、配、调分开经营后，则由系统各环节经营者依照相关法律法规、行业标准和合同条件，明确各自的责任，共同承担义务。三、电力调度遵循价格优先、合理利用资源的原则。四、多层次多家办电，平等互利，公平竞争．由于工业发展已较充分，各经营主体间市场划分格局已经稳定，电力法制已较健全。多层次多家办电体制下各经营者之间，是完全可以协调相处、公平竞争的。五、在政府调控下，按市场规律合理引导消费的电价机制。六、建立新型欧共体的联合电网组织及成员关系。欧共体设立有一个电力机构，简称ＵＣＰＴＥ，其职能是协调各国的电力政策，拟定指导规则，它只是一个关系协调机构。真正有约束力的是各成员国自己制定的电力法规和各成员国电力企业之间的共同协议。世界电力改革的共同点当前世界各国的电力工业改革略有差异，但基本的原则和特点是相同的，大致可以归纳为以下几个方面：１、政府组织电力改革；２、改革电力管制方式；３、改革电价形成机制；４、引入市场竞争机制。发达国家电力产业政府规制改革对中国的启发美、英两国电力产业的规制改革从结果上看有极大的相似性，都是基于电力市场的各个环节即发电、售电和送电等各个环节进行协调改革，因此取得了预期的成功。一是将竞争机制引入发电市场，破除了发电侧阻碍公平竞争的壁垒，提高了发电生产效率；二是售电市场也进入了各电力企业之间公平竞争的市场环境，消费者拥有自主选择权，促使售电市场各主体提升效率，增强竞争力。同时也使发电侧的竞争所得到的利益得以顺利实现；