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美日紧急广播系统浅析与思考CCTV.com2010年04月01日17:16进入复兴论坛来源：人民网摘要：本文简要描述和分析了美国紧急报警系统（EmergencyAlertSystem）和日本紧急警告系统（EmergencyWarningSystem）的发展历程、法规保障、运行方式、技术手段与管理体系等，在借鉴其有益经验的同时，结合我国国情和广播电视体系特点，对我国建立紧急广播系统提出几点建议。关键词：广播电视紧急广播系统公共突发事件1、引言进入21世纪，世界范围内出现了一系列重大灾害和危机，如“9?11”事件、禽流感流行、印度洋地震海啸、海地大地震等，而我国近年来也发生了“非典”、雨雪冰冻、汶川大地震、新疆7?5事等严重自然灾害和突发公共事件，给国家造成巨大的经济损失，使人民群众生活受到严重影响。当国家或地区遭遇突发公共事件造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全时，政府或地区的授权人可以通过紧急广播系统向公众通报紧急事件和应对措施以便进一步保护公众的生命财产安全。目前，美国、日本、英国、德国、以色列等国家，都把广播电视作为政府应急信息发布的重要通道，将广播电视行业单位纳入紧急报警系统成员单位，建立了紧急广播报警系统。本文对美国和日本的广播系统进行简要的分析和描述，通过借鉴其有益经验，同时结合我国国情和广播电视体系特点，对我国建立紧急广播系统提出几点建议。2、美国紧急报警系统（EmergencyAlertSystem）美国早在1963年就开始建设紧急广播系统，最初的设计目的是当国家处于紧急状况时给总统提供一个能迅速通告全民的通讯方式。后来在美国联邦通讯委员会（FCC），联邦应急管理局（FEMA）和国家气象服务（NWS）三个部门共同努力下，紧急广播系统逐步完善，更名为紧急报警系统（EmergencyAlertSystem，EAS）。EAS系统除了能实现全国范围的紧急报警之外，州或当地发生紧急情况时也可以使用EAS系统。紧急报警系统的数字体系结构允许广播电视台、有线电视系统以及卫星公司和其他服务部门,即使在系统无人监管的情况下,也可以迅速、自动地发送、接收紧急信息。并能够根据紧急情况的重要性分为国家级、州级和局部地区级，不同级别的紧急信息采取不同的处置方法。此外紧急报警系统的测试较为简短,对观众和听众的干扰较少,因此,当人们听到或看到紧急报警系统的信息,将会认真对待。2.1EAS联邦法规在1994年，美国联邦通讯委员会即以联邦法规的形式发布了《紧急报警系统规定》，专门制定了紧急报警系统(EAS)的相关规则和规定，并不断进行修订。在规定中指出当发生全美紧急状态时，美国总统可以借助EAS马上与全美国、各个州和各地区的民众进行沟通，发布信息。各调频和调幅广播、电视台、有线电视和其他相关单位的EAS技术标准和操作程序都要遵守该法规中的规则。同时规定EAS可被提供给各州和地方政府的首长或者其所指定的代表，作为与各州或各地区民众进行紧急联系的一种手段。该规定主要包括紧急报警系统综述、设备要求、组织结构、紧急运作、报警测试五个部分,其主要内容如下。（1）紧急报警系统的组成紧急报警系统的组成包括广播电视网,有线电视网和节目供应商,调频调幅广播电台、低功率调频广播电台，各级电视台,低功率电视台,有线电视系统和其他有组织运营的机构，并要求所有参与的机构使用统一的紧急报警系统协议，必须在规定的时间表内实现紧急报警信号的发送和接收，并且从1997年1月1日开始，所有电台和电视台应在主要播音频道播放EAS信息。紧急报警系统还包括其他通信或技术机构,如直播卫星、低地球轨道卫星系统、传呼、计算机网络等,他们可以与联邦通信委员会联系,自愿加入紧急报警系统,但必须遵守相应的要求。（2）设备要求规定了紧急报警信号的协议格式，包括4个部分信息来启动EAS紧急状态。这4部分是：前同步码和EAS标头码、音频报警信号、信息、以及前同步码和EAS电文结束码(EOM)。在发送三遍前同步码后播放8到25秒的报警信号，然后可以播放音频、视频或文本信息。同时在规定中规范了紧急报警信息发起方代码、事件类型代码、以及区域代码，确定了紧急报警系统编码器和解码器的基本要求和主要指标，并要求在1998年1月1日以后使用数字解码器和编码器。（3）紧急报警系统的服务区域紧急报警系统的服务区域有六种。①全国主站播送总统发布的紧急报警信息。②地方主站发布当地范围的紧急报警系统信息。③州主站发布州的紧急报警系统信息。④州转站转播州的紧急报警系统信息。⑤参与全国紧急报警发送系统：传送全国、州和当地的紧急报警系统信息。除联邦通信委员会审定为非参与全国来源以外,所有的广播电（视）台、有线电视系统、无线电缆电视系统都参与全国紧急报警系统。⑥非参与全国紧急报警发送系统：只传送州和当地的紧急报警系统信息,在全国紧急报警系统启动期间,必须停止广播。（4）紧急操作广播电台采用EAS协议，通过发送EAS标头码、报警信号、紧急信息和电文结束码，自动或手动播放全美国EAS信息和法定测试信息。报警信号必须在音频信息之前。在EAS信息播放之前，电视台和有线电视应保证暂停播放视频节目，这样不会使电视接收者将EAS音频信息静音。如果信息是滚动字幕，应该在电视屏幕上方或其他不被画面影响到的位置播放该信息。（5）测试EAS的测试包括例行测试和全国EAS设施的闭路测试两种。广播电台、电视台、有线电视的需要每个月对EAS标头码、警报信号、测试脚本和电文结束码进行法定的例行测试，此外每周需要对EAS标头码和电文结束码进行例行测试；全国EAS设施闭路测试应在每月随机或预定日期进行，并且每三个月至少进行一次，由白宫与参加的行业人士、美国联邦紧急事务管理局和美国联邦通讯委员会协调后选择测试时间。（6）紧急报警系统运行手册紧急报警系统运行手册概括地规定了广播电（视）台、有线电视系统、无线电缆电视系统、其他参与机构在收到紧急行动通知、紧急行动终止、报警测试、州和当地范围报警信息时,应采取的行动。该手册必须置于通常的经营场所或紧急报警系统设备所在地,运营者必须按照手册的要求识别信息,启动紧急报警行动。（7）州和当地区域计划州和当地区域计划包括紧急报警系统信息发送的统一方法,如使用无线电广播数据系统。州和当地区域计划在执行前必须经过技术、公众安全部门、联邦通信委员会执行局检查同意,以确保与全国计划、联邦通信委员会规则、紧急报警系统运作规则一致。联邦通信委员会以上述计划为基础,按照州、当地区划、紧急报警系统服务区域,组织所有的广播电视台和有线电视系统。2.2EAS的管理EAS的前身是1951年的电磁波辐射控制,该系统是为了应对核进攻而建立的。系统建立以来一直以“紧急广播系统”而闻名,国会将当今的EAS系统管理的职责交于国土安全部门下属的联邦应急管理局（FEMA）负责,FEMA指派联邦通信委员会管理EAS中的广播事务。目前联邦通信委员会为EAS系统提供技术标准和技术支持、系统运行的规则以及广播和有线传输业的执行。联邦应急管理局和应急反应部门协同工作,负责在州和地方出现危机状况时发出EAS报告信息。联邦通信委员会为各州的EAS计划提供准则和指导,并把许多州的EAS的用途整合进紧急报警计划中。参与EAS系统规划和管理的还有媒体安全与信任度委员会、PEP建议委员会以及国家广播联合会、州广播联合会等团体。州和地方组织的紧急通信委员会成员通常包括来自广播公司、当地电台、电视台的代表,这些委员会都达成了通过广播电台、电视发布紧急信息程序的共识。联邦应急管理局首选了30余个广播电台发布总统发出的警报。它们的播报信息由PEP广播系统向电台、电视台重播。这些电（视）台将此信息再发至其它广播台和电台,直到所有的州都收到警报。联邦应急管理局要求参与的广播台、电台安装他们认证的EAS设备。2.3EAS与全灾难报警系统EAS的数字化信号技术也同样被国家海洋和大气局气象电台（NWR）所运用,整合进NWR的全灾难网络中。作为广为使用的公共报警系统,NWR播报国家气象服务预报和自然、人为所引起的全灾难警报。NWR采用了与EAS相兼容的信号,这使媒体所用EAS的设备能自动接收和识别NWR的信息。从技术上讲,能收到NWR警报的气象台也能同样接收到任何EAS的信息，但目前超过70%的使用紧急报警系统的情况是在自然灾害中,与气象有关。所以国家海洋和大气局还在不断改进并升级它的技术,它鼓励公共安全部门在向EAS广播机构发出紧急气象信息的同时也能把非气象的紧急情况通知他们,使这些警报信息也能在NWR中播报，最终能够实现全灾难报警的目的。全灾难报警系统的倡导者试图在报警系统间寻求互操作性、标准化的术语和操作程序,从而及时有效地将警报传递给目标人群。现行EAS系统的长处主要在于它发达的与NWR共享的代码系统,遍布全国的地方广播电（视）台,有线台的EAS报警技术。它的不足在于技术的刚性，发布信息时人为的不可靠因素，与NWR和其他通讯技术间互动界面的缺乏。与美国其他公共安全报警系统共存的缺陷在于有限的传播渠道，对发布警报的责任界定还不够清晰，对新的危机类型反映缺少灵活性，在界定危险等级和向公众提供应急指导的能力有限，在传递时间、距离和对待有特殊文化的社群方面还不完善，对残障人士关注不足等。3、日本紧急警告系统（EmergencyWarningSystem）日本是一个地震灾害频发的国家，日本自1985年即开始建设紧急警告系统（EmergencyWarningSystem，EWS），发展至今已经有了25年的历史。自1985年以来一直以模拟方式进行传输，2007年开始紧急警告信息通过数字化方式向公众提供告警服务。2008年6月14日，日本岩手?宫城发生里氏7.2级地震，日本气象厅在地震发生4秒钟后即发布了地震警报，地震警报通过广播电视紧急警告系统及时发送给公众。最终该次地震只造成十人死亡，十二人失踪，地震没有在日本造成大范围的人员伤亡，紧急警告系统在其中发挥了重要作用。为了有效的向公众提供告警信息，在向公众发布的告警信息格式里包含有特定的地域描述和告警的级别描述，从而实现了紧急告警的分级分区。当有公共安全紧急事件发生时，紧急告警信号通过广播方式进行发布，具有相应解码器的广播接收机和电视机在检测到相应的告警信息后被自动唤醒，并发出人们熟知的告警声音。由于在数字电视信号的TS流格式中加入特定的描述字符，当紧急广播发布时，可使电视机接收到告警信号后自动跳转到相应的紧急警告频道。此外，在日本国内普及配备的应急救生包中就包括内置特殊频点的收音机，并采用手摇发电方式进行紧急条件下对紧急广播信息的接收。3.1EWS的法律保障日本已建立了相应的法律体系，使紧急警告服务具有法律的基础和保障。日本灾害管理体系在《基本灾害管理方案》中明确规定，首相任命日本广播公司（NHK）作为“指定公共公司”（designatedpubliccorporations），各地区长官指定各商业广播运营商、地面广播站等作为“指定当地公共公司”（designatedlocalpubliccorporations）。在国家层面，中央灾害管理委员会由“指定公共公司”代表组成，包括NHK电视台等60家在传输、电力能源领域的公司为该组织的成员。该委员会使用基本灾害管理方案作为国家级主要计划，并推进计划的执行。当灾难发生时，防灾组织成员单位相互协调，进行信息的集中，并迅速进行有效、快速的发布。NHK电视台和地震预测机构建立了专线联系，当有地震预报信息时，NHK便立即在节目中向公众发布地震预测信息。在地区级，地区灾害管理委员会由“指定公共公司”和“指定当地公共公司”的代表组成。委员会使用当地灾害管理方案，例如：地震灾害对策、暴风雪和水灾对策、火山灾害对策等，并推进计划的执行。3.2EWS的特征（1）全频道播出：NHK所有广播和电视频道上均播出地震警报，同时在NHK全部广播和电视频道上播出。（2）全自动报警：地震预警的速度是最重要的，一旦收到来自气象厅的报警信息，无需NHK工作人员参与，系统就会自动立刻转发这一警报。（