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PPP制度框架与政策解读中国财政学会PPP专业委员会唐在富常务理事研究员、博士导师ＱＱ：823342852内容提要一、PPP制度内涵与共性要求二、财政部与发改委PPP比较三、国内推广PPP的基本环境四、存在的主要问题及建议2一、PPP制度内涵与基本要求（一）PPP模式产生的历史背景（二）PPP模式的基本制度框架（三）国际上PPP主要实践情况（四）推广运用PPP的共性要求3（一）PPP模式产生的历史背景基础设施等建设项目往往陷入两难境地经济学属性：投资规模大、见效慢、回收期长、风险大，易形成垄断。财政学属性：人们生产生活必需，具有准公共性或纯公共性特征。4（一）PPP模式产生的历史背景有的项目合同时间长，一般20-30年，需要事先做好约定，确保合同双方正常履约市场信息高度不对称，需要好的激励约束机制，确保私人部门行为与公共利益保持一致涉及公共利益，需要相关部门实施有效监管此前实践中，出现了一些不规范行为，需要予以规范5（一）PPP模式产生的历史背景一些项目建设需要政府介入，但往往财政直投入能力不能满足需求。PPP模式的核心目标是，将政府资源与社会资本相结合，为消费者提供最优公共产品。解决面临的两大难题：资金来源——通过竞争性手段引入社会资本，解决政府投入不足问题利益调节——政府与社会资本共担风险，分享收益，保障消费者权益6（一）PPP模式产生的历史背景运用PPP模式所具有的优势：社会资本承担风险，并获得比买国债高的收益PPP项目管理层有效经营，获得相应薪酬收入监管者监督项目建设、运营，保护消费者权益消费者付费后享受较高质量的公共产品7（一）PPP模式产生的历史背景不借助PPP：投入覆盖面窄、管理效率低、服务质量差通过市场选择项目加强服务监管改进社会整体福利提高项目建设质量资金投入不足项目选择不当优化社会治理改善公共决策减轻财政负担管理效率低下后期维护不足改善项目设施管理目标效果增加项目融资来源解决问题借助PPP8（二）PPP模式的基本制度框架主要由机构、法律、政策、工具等部分组成，制度框架和各参与主体、机构能力、项目实施共同构成了整个政策实践。每个国家PPP制度框架的具体内容不一定相同，但核心要求是带有共性的，只是表现形式上有所差异而已。9资金提供方广大消费者建设、运营、维护、租赁方市县政府、政府部门、或授权单位利益相关方政府主体社会资本主体社会资本主体PPP模式的主要参与主体10（二）PPP模式的基本制度框架根据世界银行的PPP参考指南，相对全面、完备的PPP制度框架的基本要素如下：1、法律体系和监管机制：由立法机关立法，对有关事项作出规定，并实施监督管理。这是制度框架的基础。2、项目运行流程：指PPP项目确立、开发、评估、实施、管理等环节，以及不同主体在这一过程中应发挥的作用。3、公共财政管理：指PPP项下的政府承诺控制，确保财政支出的效率和可持续性，实现代际公平。4、政策导向：反映政府任期内的PPP实施目标、范围、原则等，有可能随着政府更迭或施政重点变化而调整。11（二）PPP模式的基本制度框架PPP项目管理PPP政策导向实施目标、范围、原则等公共财政管理流程与机构职责PPP法律体系和监管机制12PPP模式的主要类型围绕投融资、建设、运营、维护和移交、租赁等几个环节，进行不同的组合。主要类型：1、贡献合约制（CC）：社会资本参与或负责项目建设2、设计建造制（DB）：社会资本设计并建造特定项目设施3、运营维护合约制（OMC）：运营商根据约定运营公共设施，如城市垃圾处理13PPP模式的主要类型4、设计建造和维护制（DBM）：社会资本设计、建造特定项目设施，并定期进行维护5、设计建造和运营制（DBO）：社会资本设计、建造特定项目设施，并进行运营。该设施一般属公共部门所有6、租赁运营制（LDO）：社会资本长期租用已有公共设施，并进行扩建及运营。该设施仍归公共部门所有，并将在合同结束时移交公共部门7、建造、出租、运营及移交制：社会资本在公有土地上设计、建造一项新的设施，并为其融资。社会资本长期租赁并运营该设施，在租期结束时将该设施移交给公共部门14PPP模式的主要类型8、建造、移交、运营制：社会资本设计、融资并建造一项设施，在完工时将该设施移交给公共部门。公共部门后将该设施租回给私有部门，以获得建造和运营的合理收益。9、建造、所有及运营制：社会资本建造、拥有并且永久地运营一项设施。公共部门根据合同中的限制条款，进行监管。10、购买、建造和运营制：社会资本购买、升级改造并运营已有项目设施，移交资产时公共部门在合同中明确约束条件。15（三）国际上PPP主要实践情况20世纪70、80年代，公共部门财政支出压力大以及效率低下，促使创新提出BOT模式，1984年土耳其首次应用。1992年，英国政府创新提出新的公私合作模式——PFI（PrivateFinanceInitiative）16（三）国际上PPP主要实践情况英国、加拿大、澳大利亚、智利、南非等国家政府大力推广PPP，在理论与实践上走在前面国际金融危机后，为应对全球总需求不足，世界银行、亚洲开发银行等国际开发机构在全球范围推广PPP模式17（三）国际上PPP主要实践情况比较重视推广运用PPP模式的有关国家，其政府的主要做法包括：构建制度框架实施有效监管明确财政约束维护公共利益18（三）国际上PPP主要实践情况1、构建制度框架PPP项目运作周期长，往往“跨越”多届政府，单靠政府承诺难以解除私人部门“后顾之忧”，需在制度上提供保障。出台专项法律法规，如韩国出台《促进私人资本参与社会投资法案》，日本《利用民营资源加速建设公共设施法》，菲律宾《BOT执行规则条例》，墨西哥出台《公私合作法》。而澳大利亚则制定《国家公私合作框架》，印尼制定《国家公私合作政策草案》。依托专项法律法规制定操作指引，如英国在公共采购法框架下制定标准化合同等指引。鼓励创新、长期合作、增加透明度、接受有效监管。19（三）国际上PPP主要实践情况2、实施有效监管设置专门管理机构，各国政府针对项目招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等问题，普遍设立了PPP机构。通常在已有政府部门下设立机构，如英国、澳大利亚、南非等，OECD国家设立PPP中心的17个成员国中，有10个设立在财政部。其他少数国家独立于政府部门之外，如德国、韩国等。专司机构主要履行政策指引制定、业务指导、管理咨询等职责。20（三）国际上PPP主要实践情况3、明确财政约束一些国家直接提供贷款、贷款担保、政策性开发贷款或给予资本性支出、补贴资金，以推动或支持PPP项目建设。在这种情况下，必要的财政约束有助于控制PPP项目带来的财政风险。总体风险控制，如秘鲁政府规定，PPP总财政承诺（包括可量化的或有债务）的现值年不得超过GDP的7%。将财政承诺纳入预算管理，如，巴西政府要求对PPP项目补贴应作为偿债资金纳入预算管理；哥伦比亚、印尼等国政府成立了专门基金，管理财政承诺带来的或有债务风险。加强信息披露，如新西兰、澳大利亚、智利等国。21（三）国际上PPP主要实践情况4、维护公共利益对市场准入、合同内容、运营维护等实施全面监管。如英国、澳大利亚等设置标准化合同，英国对参与企业提出业务规模、市场地位等条件要求关注公共服务质量。澳大利亚等则建立绩效考核指标体系。没有服务就没有支付，绩效目标、服务质量、项目质量不达标，就要扣减收入。推行竞争性招标。一般都与两个以上的优先投标者进行谈判，同时还有备选投标者。谈判不是简单的价格比较，而是综合评价。通过投标人之间的竞争压力，政府可以获得谈判优势。22（四）推广运用PPP的共性要求必要条件：——健全的法律法规制度：对政府部门、社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，对参与各方进行有效约束，以依法保障参与各方和消费者利益。23（四）推广运用PPP的共性要求必要条件：——政府部门的有力支持：在PPP模式中政府、社会资本方在不同项目中的责任、义务、风险各不相同，但政府作为监管者，其维护消费者利益的角色是始终不变的。因此，政府部门必须承担起项目总体策划、组织招标、理顺各方关系等牵头人的角色。24（四）推广运用PPP的共性要求必要条件：——专业化机构和人才队伍：PPP模式的运作需广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，涉及比较复杂的法律、金融和财务等方面的事务。一方面，要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面，需要专业化的中介机构提供相关咨询服务。25（四）推广运用PPP的共性要求必要条件：——合适的项目什么样的项目适合PPP模式？26二、财政部与发改委PPP比较（一）推广运用目标（二）项目实施主体（三）项目适用范围（四）推广运用流程（五）主要监管内容27财政部PPP定义财金[2014]76号文（略）。28国家发展委PPP定义发改投资[2014]2724号文（略）。29（一）推广运用目标财政部：1、拓宽城镇化融资渠道，促进调结构转方式2、激发民间投资活力，增强经济增长动力3、促进转变政府职能，提高公共服务质量和效率4、建立现代财政制度，推动现代国家治理30（一）推广运用目标发改委：1、创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长动力（同）2、促进投资主体多元化，发展混合所有制经济3、促进转变政府职能，发挥市场配置资源的决定性作用31（一）推广运用目标关注焦点：财政部——把隐性债务转化为显性责任，把政府债务转化为企业债务。“花小钱做大事”。发改委——在项目规划、审批流程中嵌入PPP实施要求，规范项目管理和市场秩序。两个部委推广运用PPP模式出发点有什么不同？32（二）项目实施主体财政部：1、社会资本：是已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业。2、政府：财政部门（政府和社会资本合作中心）或行业主管部门33（二）项目实施主体发改委：1、政府主体：具有相应行政权力的政府，或其授权的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构。2、社会资本主体：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。34（二）项目实施主体主要区别：财政部——财政部门制定年度和中期开发计划，会同有关部门评估筛选、确定备选项目。发改委——按照部门分工建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力。35（三）适用项目范围财政部：试点项目应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务等项目，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。36（三）适用项目范围发改委：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新建城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。37（三）适用项目范围两者区别：财政部——先选择有稳定现金流、社会资本愿意投入的项目做试点。发改委——经营性项目、准经营性项目、非经营性项目都可以做，只是政府分别不予财力支持、给予部分财力支持或财力全面覆盖支持。38（四）推广运用流程财政部：（操作指南）项目识别项目执行项目采购项目准备14325项目移交39（四）推广运用流程发改委：（合同指南）投融资计划资产移交工程建设前期工作14325运营维护40（四）推广运用流程主要区别：财政部——项目识别环节主要包括：物有所值评价和财政承受能力论证，通过以后方可进入PPP项目准备阶段。发改委——投资融资计划环节其实与项目前期工作，都属于“项目识别”性质。两个部委在流程上有什么不