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1论廉政建设一、引言廉政建设，顾名思义就是廉洁政治的制度设立和构建，与“反腐败”是一个问题的两个方面，廉政建设的内容较之反腐败更全面，包涵的意义更广泛，反腐败注重从打击的角度惩治腐败，廉政建设更注重从铲除腐败的根源和扼制腐败的制度与体制上消灭腐败。我国现在面临腐败的严峻挑战和廉政建设的良好机遇，加强和完善廉政建设，将是我国走向发达与民主的重要一步。二、廉政建设的历史发展（一）古代吏治的治理方式——监察制度的承递与发展在我国古代，廉政建设体现为吏治监督，吏治监督的模式为监察制度，中国古代监察制度是中国古代封建王朝为监督政府官员，维护统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的监督制度。古代监察机构的主要职责是监督法律，法令的实施，维护国家法律法令的统一，参与并监督中央和地方司法机关对重大案件的审理活动。中国古代监察制度起源甚早。战国时，执掌文献史籍的御史就已有明显的监察职能，自秦开始形成制度以来，历朝历代都把监察制度作为国家的一项重要政治制度，不断加以改革完善。秦时，中央设立御史大夫，负责监察中央百官，在地方，皇帝派“监察御史”常任郡县，负责监察郡内官员。①汉承秦制，西汉时中央仍设御史大夫负责监察，御史大夫之下则设御史中承，协助御史大夫实施监察。西汉成帝绥和元年（公元前8年），御史大夫改为大司空而负责最高国务，原御史大夫的职权交由御史中承行使。至东汉初期，监察机关则扩大为御史名，以御史中承作为御史的长官。在地方，西汉初期废除了秦朝的监御史，改设由承相随时派遣的承相史监督各郡。西汉中期，汉武帝将全国划分为十三州部，每部设剌史一人，为州的固定监察官。部剌史按照“六条”监察地方官吏和地方政事。其中，第四条，监察郡守国相举荐不平，压制人才，宠爱顽劣等事。第六条，监察郡守国相勾结豪强，贪赃枉法等事。②唐朝的中央监察机关是御史台，负责弹劾百官，参与审判，监督府库出纳等事项。唐初将全国分为十个监察区，称十道，每道设监察御史1人，专门巡回按察所属州县，监察机构和御史的权力进一步扩大，监察御史或巡按使以六条考察地方政事，其中一是考察官员善恶；五是考察隐设人才；六是考察豪强奸吏。监察御史或巡按使官品虽低，但权力很2○1赵昆坡著《简明中国法制史》北京大学法学院编66页○2同①第82页大，可以独立弹劾。③宋代的中央监察机构沿袭唐制，御史台分设三院；在地方设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。御史有“闻风弹人”之权，每月必须向上奏事一次；上任后百日必须弹人，否则就要被罢黜为外官或受罚俸处分。御史可直接弹劾宰相，御史台还有权分派御史参与重大刑事案件的审理。④明代的监察制度随着中央集权的强化而更加完备。中央将御史台改为都察院，并赋予其纠劾百司、提督名道，考察百官，参与会审等项大权。都察院下设13道监察御史。监察御史直接受命于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。明代还建立御史出使巡按地方制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事务。明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的监督控制。⑤清代监察机构沿袭明代，又有所发展。在中央，仍设都察院，各级官吏均置于都察院监督之下。都察院下设15道监察御史。雍正年间，检察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。⑥古代封建统治者虽然都在吏治上下了功夫，他们试图以治吏兴国达到长久统治的目的，治理吏治的监察制度虽然起了作用，但由于封建统治本身存在的先天性不足，最终未能走向发达和久远，而终以朝政的腐败而覆灭。综观漫长的中国封建社会，历代王朝兴衰治乱周而复始，不外乎两种结局：一种是统治者励精图治，吏治清廉，使国家呈现出治世和盛世的繁荣景象；另一种是统治者沉湎享乐，吏治腐败，使国家呈现出乱世和衰世的败落景象。两种结局诱因多样，究其一点，即吏治清廉和吏治腐败。腐败是导致乱世、衰世的主要因素，历代封建王朝都没有跳出“腐败周期率”这个怪圈，其中一个主要原因就是他们没有从上至下建立防腐的法制体系,上至皇室的腐败无人监督,下至民众无法参与监督腐败。（二）中国共产党反腐败的决心和廉政建设的成就1、中国共产党反腐败的决心中国共产党在廉政建设上的认识是深刻的，反腐败的态度是坚决的。早在1926年，中共中央就发出过《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，在中国革命和建设的各个历史时期，从未放松、更未放弃反腐蚀斗争。新中国成立前夕，毛泽东就清醒而及时地提出进③同①第122页3④肖遥《中国古代监察制度今鉴》载《廉政大视野2003年第7期》⑤同④⑥同④城以后要警惕资产阶级裹着糖衣的炮弹的进攻。新中国成立后不久，又通过惩处腐败分子刘青山、张子善，表明了中国共产党清正廉洁，为民服务的优秀本色。改革开放以来，以邓小平为核心的党中央第二代领导集体和以江泽民为核心的党中央第三代领导集体，都旗帜鲜明、态度坚决地反腐倡廉。邓小平在改革开放之初，就反复强调端正党风的问题，并完全赞同陈云关于执政党的党风问题是关系到党的生死存亡问题的论断，后来又提出要一手抓改革开放，一手抓打击经济犯罪，亦即一手抓改革开放，一手抓征治腐败。直到1992年视察南方谈话时仍然强调说：“事实证明，共产党能够消灭丑恶的东西，在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产常员来说，廉政建设要作为大事来抓。”1997年江泽民总书记在党的15大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”“如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持。在整个改革开放过程中都要反对腐败，警钟长鸣。”“要把反腐败斗争同纯洁党的组织结合起来，在党内决不允许腐败分子有藏身之地。”在党的十六大报告中，江泽民总书记又指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭，”“领导干部特别是高级干部，必须以身作则，正确行使手中的权力，始终做到清正廉洁，自觉地与各种腐蚀现象作坚决斗争。对任何腐败分子都必须彻底查处、严惩不贷。”党的十六大选举产生的新一届中央总书记胡锦涛，2003年2月14日在中央纪委二次全会上作重要讲话，他强调指出，适应新形势新任务的需要，当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作，必须高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻十六大精神、解放思想、实事求是、与时俱进、坚持标本兼治、综合治理的方针，在继续下大气力惩处腐败的同时，加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐倡廉寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题，更好地为实现全面建设小康社会的奋斗目标服务。⑦从中国共产党发展壮大的历史看，中国共产党对廉政建设是高度重视的，对反腐败历来是坚决的，随着社会主义事业的不断发展，对反腐败的论断也是不断完善和具体的。中国共产党具有拒腐防变的理论基础，其走向发展与壮大是必然的。2、中国共产党廉政建设的成就中国共产党在领导中国人民建立新中国后，在廉政建设方面逐步走向成熟。五、六十年代我们党发动和领导了大规模的“三反”、“五反”等一系列反腐败斗争，在这些斗争中，4○7《胡锦涛论反腐败》，载《廉政大视野》2003第3期我们党将一批又一批腐化堕落分子清除出党。十一届三中全会以后，根据廉政建设的需要，党中央和国家机关先后恢复、建立了纪检、监察、审计、检察机关，颁布了若干法律、法规、加强了党纪、政纪、法制建设。特别是1989年至2002年的13年，党的十三届四中全会以后，党的第三代中央领导集体坚持不懈的开展反腐败斗争，取得了反腐倡廉最为丰硕的成果。党委的纪检机构、政府的监察机构，人民检察院的反贪机构，是我党我国廉政建设的体现，它们在反腐败中做出了巨大贡献。三、现阶段我国廉政建设状况（一）我国现在的廉政机构我国专门从事反腐败工作的组织系统目前已经有纪委、监察、反贪、预防四套，在党中央的领导和支持下，这四套系统在反腐败中的作用越来越重要。除预防系统是2003年才成立的外，其余三系统工作时间较长，在过去多年的反腐败实践中总结积累了很好的经验。尤其是纪委，自十一届三中全会恢复重建以来，规模和作用不断增强。重建之初，不少地方纪委书纪不是同级党委常委，后来陆续进入常委会，成为领导班子成员，1994年中央四中全会后，地方纪委书记可以列席同级党委书记办公会或碰头会。2002年1月后，地方各级纪委书记由同级党委副书记担任。○8由常委到可以列席书记办公会或者碰头会，到参加书记办公会，到最后担任同级党委副书记，通过提升纪委书记“规格”，纪委的“规格”也一步一步得到提升。从体制上来看，最早纪委只受同级党委领导，后来规定受同级党委和上级纪委领导，以同级党委为主，再后来，规定受同级党委和上级纪委双重领导，不再提以谁为主。纪委和监察机关合署办公体制，进一步促进了廉政建设的加强。置于人民检察院的反贪局，1997年由原来的经济检察科改建，责任与职权进一步明确，机构也得到进一步加强，2003年又成立了相对应的职务犯罪预防机构。我国目前的廉政机构，从宣传教育到打击、预防，已具备了一定的规模。（二）我国现阶段的廉政法律制度我国关于廉政的法规及制度，在法律方面，我国刑法关于惩治贪污贿赂罪专列一章，规定了12种罪名，其中规定了贪污罪和受贿罪的最高刑为死刑。从刑法学对贪污贿赂罪的惩治历史看，可见我国对廉政建设的发展。我国的刑法，在新中国成立后，第一部完备的5○8李永忠著：《十三年反腐倡廉纵览》，载于《廉政大视野》2003年第2期刑法自1980年1月1日实施，其中将贪污罪编在侵犯财产罪中，将贿赂罪编在渎职罪之中。1997年10月1日实施的新刑法，则将贪污，贿赂等12种与职务有关的犯罪专编一章，统称为贪污贿赂罪。这一修改，体现了我国对贪污贿赂罪的重视。关于廉政建设的党纪和政府规定，我党和政府制定了大量与《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中华人民共和国行政监察法》等基础性法律法规相配套的规定或实施细则，据有关人士对党中央、国务院、全国人大、中纪委、监察部等制定的党风廉政和反腐败工作的法规文件所作的研究，现有460余份法规文件。⑨全国省（部）级以上机关制定的党风廉政方面的法律法规及其他规定性文件为2000余件。⑩中纪委办公厅编的《中国共产党党风廉政建设文献选编》，总共八卷，一共4942项。○11所有这些都已载入我党我国廉政建设的史册。（三）我国廉政建设成效我国的廉政建设在反腐败中发挥了重要作用。中国的腐败问题曾经一度成为被全社会关注的头号问题。对此有着深刻认识的党中央把反腐败提高到“事关党和国家生死存亡”的战略高度来对待。近几年来，中国的反腐力度是空前的。全国人大常委会副委员长成克杰、江西省副省长胡长清、公安部副部长李纪周、沈阳市市长慕绥新等重量级腐败分子都是在近几年被揭露出来，或被处死、或被处以重刑的；湛江、厦门特大去私案等一批隐藏较深、牵连甚广的窝案串案也在近几年被不断挖出来。1993年至1997年的五年间，全国纪检监察机关共立案73.1万多件，处分66.93万人，其中县处级干部2万余人。1997年至2002年的五年间，全国纪检监察机关处分党员干部84.6万人，其中县处级干部约3万人，地厅级干部2422人，省部级干部98人。○12随着反腐败斗争的逐步深入，中央在继续加大查案力度，遏制腐败蔓延势头的同时，逐步加大了治本工作力度，从改革和完善体制机制制度入手，铲除腐败赖以生存的土壤。几年来，中央先后作出军队，武警部队和政法机关不再从事经商活动，党政机关与所办经济实体脱钩等重大决策；加快改革行政审批制度，精简审批项目，规范审批程序；改革财政制度，对行政事业性收费和罚没收入与支出实行“两○9李永忠《十三年反腐倡廉纵览》，载于《廉政大视野》2003年第2期○10任建明《廉政立法我有六点建议》检察日版2003年12月2日7版6○11邵道生《当今反腐败迫切需要解决的几个问题》，载于《廉政大视野》2003年第4期。○12李学舜、姚志宏著《