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制度紅利與效用評估：中國大陸各省對臺交流偏好程度分析王嘉州125制度紅利與效用評估：中國大陸各省對臺交流偏好程度分析王嘉州（義守大學公共政策與管理學系副教授）摘要2008年6月以來，中國大陸部分省市特別積極對臺交流。究竟是受何因素影響？各省對臺交流偏好程度又為何？本文以理性抉擇制度論為研究途徑，構築研究架構並賦予測量指標與方法，認為制度紅利與效用評估將決定中國大陸各省對臺交流的偏好程度。本文發現，偏好程度非常高者，有江蘇、上海、廣東與廣西，此結果與兩岸交流實況大致相符。本文的效標效度達71.3%，意指各省對臺交流偏好程度有71.3%可用本文之分析架構予以解釋。關鍵詞：大陸政策、中央地方關係、地方自主性、兩岸關係、理性抉擇壹、前言2008年6月起，海基會與海協會恢復制度化協商，兩岸關係日趨熱絡。面對兩岸交流新局勢，中國大陸各省亦有積極作為。例如：江蘇、山東、福建、湖北、廣東、浙江、重慶等省市均發起萬人遊臺活動。1截至2012年11月中，31個省級行政區中已有18個的省市長或126遠景基金會季刊第十三卷第四期2012年10月TSSCI期刊收錄名單書記曾率團來臺交流。其中，第一位訪臺的省長是廣西壯族自治區主席馬飆。第一位訪臺的省市委書記是江蘇省委書記梁保華。第一位訪臺的直轄市長是上海市市長韓正。採購金額最高的訪臺團是廣東省省長黃華華所率領。2從上述現象已可發現，有些省市在兩岸交流上特別積極。既有研究已指出，中國大陸地方政府在利益驅動下，不僅試圖影響中央之外交政策，且不乏成功範例。3在對臺政策上，地方政府也曾發揮煞車功賴錦宏，〈萬人遊台灣江蘇力推〉，《聯合報》，2009年2月10日，版A10；〈魯台交流年啟動兩地旅遊商機〉，《經濟日報》，2009年4月13日，版E2；彭媁琳，〈福建將發動萬名旅客遊台〉，《工商時報》，2009年4月22日，版A10；徐銀磯，〈湖北也要推動10萬人遊台〉，《工商時報》，2009年3月6日，版A8；莫非、梁婕、劉思敏，〈廣東旅遊業界「萬人遊台灣」計畫啟動〉，《中國新聞社》，2009年3月14日，；夏幼文，〈陸資企業主管出國最想去的地方－－台灣溫家寶效應陸客競來台〉，《工商時報》，2009年3月21日，版A3；姚舜，〈重慶副市長譚栖偉：重慶啟動萬人遊台計畫〉，《工商時報》，2009年7月14日，版A4。馮復華，〈馬飆滿意離台，連說11次「想不到」〉，《工商時報》，2009年5月28日，版A8；楊文琪、蘇秀慧、陳亮諭、何蕙安，〈江蘇團來了帶來千億商機〉，《經濟日報》，2009年11月9日，版A3；黃國樑，〈挾上海勢力韓正此行大不同〉，《聯合晚報》，2010年4月6日，版A3；李文輝，〈廣東團買很大打破各省市紀錄〉，《中國時報》，2010年8月18日，版A17。包括吉林與山東影響中央對南韓與前蘇聯之政策；北京、天津、上海與廣東在對日政策上與中央不同調。請見PeterT.Y.Cheung&JamesT.H.Tang,“TheExternalRelationsofChina’sProvinces,”inDavidM.Lampton,ed.,TheMakingofChineseForeignandSecurityPolicyintheEraofReform:1978-2000(Stanford,CA:StanfordUniversityPress,2001),pp.115-120；童振源，《全球化下的兩岸經濟關係》（臺北：生智文化事業有限公司，2003年），頁367-368。制度紅利與效用評估：中國大陸各省對臺交流偏好程度分析王嘉州127能，提醒中共中央對臺用武前必須保持最高的審慎。4汪道涵在內部會議中也指出，如果要對臺動武，將會出現「北方要打，南方不打」的問題。5以上例證，已顯示各省在對臺政策的利害評估並不相同。因此，可從中國大陸地方政府著手，以增進兩岸和平之保障。若進一步深思，則可產生以下三項疑問：影響各省對臺交流偏好的因素為何？究竟哪些省市特別偏愛與臺灣交流？如何對應各省不同的對臺交流偏好程度？為解答上述問題，本文共分為五部分。除前言說明研究背景與目的外，第二部分是文獻分析，探討理性抉擇制度論的主要觀點，以得出建立研究架構的核心概念。三是分析架構，以「制度」、「效用」、「偏好」與「對象」建立研究架構，並說明測量指標及測量方法。四是資料分析，將依序討論兩岸協議對各省推動兩岸交流的影響，以及各省對臺交流的效用評估，最後得出各省對臺交流的偏好程度。五是結論，將說明研究發現與建議。貳、文獻分析中國大陸地方政府參與涉外治理，以及進行對臺交流，乃受中央與地方關係制度變遷因素的推動。6中國大陸中央與地方關係的研究途徑，可區分為三種觀點：文化觀點強調歷史連續性的重要，以及集體信念對民族整合與國家建立的影響。結構觀點(structuralperspective)關注中央與地方權力的分配與安排。程序觀點(proceduralperspective)強調中央與地方間的批准(sanctions)、交易(bargaining)、談判(negoti-WillyWo-lapLam,“CadresCautiousonForceagainstTaipei,”SouthChinaMorningPost,December1,1995,p.12.林濁水，《共同體：世界圖像下的台灣》（臺北：左岸文化，2006年），頁150。王逸舟主編，《中國對外關係轉型30年(1978-2008)》（北京：社會科學文獻出版社，2008年），頁241-251。128遠景基金會季刊第十三卷第四期2012年10月TSSCI期刊收錄名單ation)。7經前言之論述可知，本文將探討2008年兩會恢復制度化協商後，中國大陸各省對臺交流的偏好程度。因新制度主義的核心主張，乃制度環境影響政治、經濟及社會行為。8加上「對臺交流偏好」將強調其理性選擇，故本文將採用屬於結構觀點的「理性抉擇制度論」(ra-tionalchoiceinstitutionalism)作為研究途徑。所謂制度，乃「基本的遊戲規則」，是「人類發生互動行為的範圍」，其「界定並限制個人選擇的範疇」，並「建立人們互動的穩定結構，以降低不確定性」。9制度包括「正式規則」與「非正式規範」，兩者均影響行為。若無非正式規範與執行機制的配合，即使變更正式規則，也無法達成預期效果。10制度將塑造行為者的偏好。11因為，制度既限定選擇，也提示個人利益。此外，個體的利益取決於與他人之關係，亦即在社會結構中的地位。12人皆有偏好，且能將偏好排序，並作取捨。13行為者之目標，即追求偏好效用最大化。14為達此目JaeHoChung,“StudiesofCentral-ProvincialRelationsinthePeople’sRepublicofChina:AMidtermAppraisal,”TheChinaQuarterly,No.142,June1995,pp.487-489.郭承天，〈新制度論與政治經濟學〉，何思因、吳玉山主編，《邁入廿一世紀的政治學》（臺北：中國政治學會，2000年），頁172。道格拉斯．諾斯(DouglassC.North)著，劉瑞華譯，《制度、制度變遷與經濟成就》(Institutions,InstitutionalChange,andEconomicPerformance)（臺北：時報文化，1994年），頁8-10。道格拉斯．諾斯(DouglassC.North)著，劉瑞華譯，《制度、制度變遷與經濟成就》(Institutions,InstitutionalChange,andEconomicPerformance)，頁47-76。ThomasA.Koelble,“Review:TheNewInstitutionalisminPoliticalScienceandSociology,”ComparativePolitics,Vol.27,No.2,January1995,p.239.KeithDowding&DesmondKing,“Introduction,”inKeithDowding&DesmondKing,eds.,Preferences,Institutions,andRationalChoice(Oxford:ClarendonPress,1995),p.2.制度紅利與效用評估：中國大陸各省對臺交流偏好程度分析王嘉州129標，行為者將有策略的行動，並考慮各種可能性，以選擇最大利益的方案。理性抉擇制度論強調策略互動在確定政治結果的角色，其基本假設乃行為者之行動受策略計算之驅使，且行為者對他人行動之預期將影響此計算。15行為者的判斷，包括己身策略的可行性、他人策略的可能性，以及行為後果的可取性，除受制度環境變化的影響，與他人策略互動的作為也將產生影響。16根據上述觀點，並結合本文研究問題，可抽取出「制度」、「效用」與「偏好」作為建立研究架構的核心概念。結合「正式規則」與「非正式規範」形塑偏好並影響行為的論述，本文採用的「制度」屬於「正式規則」，「效用」則屬於「非正式規範」。因為，兩岸關係恢復制度化協商並簽署多項協議，已改變兩岸交流的遊戲規則，將影響各省的偏好與行動。不過，各省除考量制度規定的直接影響外，尚包括因各省條件不同所產生的間接影響。此外，各省行為者代表的自身效用考量也應納入。既有文獻關於各省對臺交流的自身效用評估，可區分為職位升遷與經濟發展兩種觀點。根據職位升遷的觀點，對臺交流可獲得胡錦濤的肯定，進而有利於職位升遷。因為中共官員具有傳統的「官本位」意識，17而省級黨政一把手的職位調動乃專屬中央的權力。18地方官員的職務升遷，除實際WilliamH.Riker,“TheFutureofaScienceofPolitics,”AmericanBehavioralScientist,Vol.21,No.1,September/October1977,p.33.謝復生，〈政治制度研究方法之檢討〉，《問題與研究》，第36卷第9期，1997年9月，頁31。PeterA.Hall&RosemaryC.R.Taylor,“PoliticalScienceandtheThreeNewInstitutionalism,”PoliticalStudies,Vol.44,No.2,June1996,p.945.何高潮，《地主、農民、共產黨：社會博弈論分析》（香港：牛津大學出版社，1997年），頁22-23。「官本位」意識乃「以官爲本，一切爲了作官，有了官位就有了一切」。劉占鋒，〈還是「官本位」在作祟－－改進黨的作風系列談之五〉，《人民日報》，2001年4月3日，版9。130遠景基金會季刊第十三卷第四期2012年10月TSSCI期刊收錄名單才幹外，更重要者乃與領導的關係。19省級領導進行對臺交流，乃呼應胡錦濤「大舉讓利、收攬民心」的對臺策略，20甚至有助於構築包圍馬英九總統的「統一戰線」，21因而可推論對其職位升遷有所助益。根據經濟發展的觀點，對臺交流所進行的招商引資與觀光行銷，將有助於當地經濟發展，進而有利於職位升遷。因為，地方政府乃理性經濟人，22透過對臺交流發展經濟，不僅可增加稅收、降低失業率，23還可維持該地區的競爭優勢，24進而有利於職位升遷，25更已成為地方政府合法性的基礎，26也可帶來尋租收益。27基於改革開放以Yi-fengTao,“TheEvolutionofCentral-ProvincialRelationsinPost-MaoChina,1978-98:AnEventHistoryAnalysisofProvincialLeaderTurnover,”Issues&Studies,Vol.37,No.4,July2001,p.97.蕭唐鏢，〈中國政治改革的體制內資源－－對地方官員政治態度的調查與分析〉，《當代中國研究》（美國普林斯頓），總第90期，2005