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PublicAdministration公共行政学第二章行政职能第二章公共行政职能第一节政府行政职能概说第二节政府职能演进的历史轨迹第三节政府职能定位与中国政府的职能转变第四节政府职能问题的争论学习目标准确理解行政职能的概念、体系构成和意义；了解西方国家行政职能的理论与实践；明晰行政职能的转变及趋势。知识点第一节政府行政职能概说行政职能的涵义行政职能的分类与构成政府职能的变与不变职能定位的重要性第一节政府行政职能概说一、行政职能的涵义职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。政府职能：政府应承担的责任和义务，不论什么角度界定，涉及一个简单的问题：政府该做什么，不该做什么？该管什么，不该管什么？政府职能与行政职能：立法职能+行政职能+司法职能=政府职能（国家职能）行政职能=政府职能：原因第一，着眼点在政府该履行哪些职责，而非履行职责的具体方式；第二，我国官方谈行政管理体制改革时，政府职能转变是核心内容之一，这里的政府职能等同于行政职能政府职能与行政职能政府应该做什么政府不应该做什么政府应该做的做得怎么样政府职能主要包含三个方面的内容亚当.斯密：国防、治安、基础设施。世界银行的发展报告认为一国政府有五项基本职能：确立法律制度；维护稳定的宏观经济环境；保护弱势群体；保护生态环境；公共基础设施建设。中共十六大报告把我国政府职能界定为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府职能主要是：调控经济发展、维护社会秩序、提供公共产品、完善社会保障。政府应该做什么政府不应该做什么？第一，不与市场争利，充分发挥市场配置资源的基础性作用。第二，不与公民争权，充分保障公民维护自身权益和参与国家事务管理的权利。第三，不与社会争事，大力发展非政府组织、社区组织，充分发挥社区和非政府组织在社会建设中作用。政府应该做的做得怎么样？政府绩效评估－－人民群众的满意度美国各级政府所具有的主要责任联邦州地方混合责任国防高等教育初等教育卫生邮政服务福利图书馆医院太空探险公路警察退伍军人服务改造教养消防自然资源保护公共安全检查公园信托计划烈性酒类储存住房与社区发展公共卫生公用事业现代行政职能问题的由来政府的公共行政职能问题是一个与国家现象同样久远和复杂的问题现代政府的行政职能问题起于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机发达国家发展中国家现代行政职能发展轨迹国家专业行政机构如何履行职能资源短缺如何满足人类生存生活的需要管理行政职能与社会发展的关系图“新政”背景：1929－1933年世界性经济大危机经济持续衰退金融体系接近崩溃失业剧增生产相对过剩的危机社会危机罗斯福“新政”——现代行政职能问题的由来坐着轮椅进入白宫的总统——富兰克林·D·罗斯福他带领美国走出经济困境，改变了美国人的生活方式，捍卫了民主政体，帮助世界实现了安全20世纪最受爱戴和最令人憎恨的美国总统美国历史上惟一连任4届总统的人1933年上台执政罗斯福执政之前，美国几乎每隔二十年就发生一次经济危机罗斯福从资本家手中挽救了资本主义和美国的民主制度1929-1933经济危机期间的华尔街1929-1933经济危机期间经济萧条罗斯福“新政”改革内容政府必须“像一支训练有素、忠贞不渝、愿为公共纪律的利益而作出牺牲的军队一样”行动扩大总统的立法职能扩大总统的行政职能扩大总统的经济职能罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例结束了强烈放任自由的资本主义时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”评价1933年至1938年这六年，标志着美国制度上的剧变——洛克腾堡60年代以来，西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象政府不再是“守夜人”，而成为了经济社会中一个积极的、不可或缺的重要组成部分从罗斯福新政到对行政职能再认识东亚经济奇迹——后发展国家政府行政职能问题的产生后发展国家的政府主导型发展战略资源相对稀缺曾经是殖民地经济基础薄弱民主发展缓慢政府主导改革政府与市场相结合适度政经分离最大限度动员资源制定经济政策实现经济增长经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程东亚经验在经济基础薄弱的国家，将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正席卷东亚并对世界经济产生重大影响的1997年东亚金融危机东亚金融危机的原因国际投机因素银行不良贷款金融监管不力汇率政策僵化政府干预不当裙带关系国际环境变化反应迟钝东亚国家和地区，社会内蕴着“传统”与“现代化”的矛盾东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机东亚金融危机的启示政府职能转换随着市场主体的普遍发育成熟，任其自由地选择经营方式和发展道路验证“公共选择”理论的正确性东亚国家重释行政职能通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展破除资源占有的垄断，实现社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度研究行政职能的作用研究行政职能是正确把握政府行政管理的前提和基础如果连政府管什么、管到什么程度，如何在社会公共事务中准确定位等问题也不明确，就不能科学地界定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式，进行科学的管理。案例—“花菇事件”1996年底，华东某县政府组织村民种花菇，急切盼望脱贫致富。县里组织整体种花菇，并从全县500万元的农业周转金中划出349万元用于花菇培植。1997年，由于气候原因和受亚洲金融风暴的影响，花菇价格下降，农民全部亏本，无人偿还债务，政府出示花菇周转金回收的最后期限。问题出在哪里？“是政府让我们种那么多的”“什么都是他们统一提供，我们没法选择”“根本没有统一收购，销售无门”“是不是统一提供的菌种不好”政府引导为什么会失败？思考在现代市场经济条件下，政府应该怎样引导是否该尽可能减少政府干预政府怎样为农民服务政府是为农民提供及时准确的信息还是指挥农民干什么？行政职能合理定位与发挥双重困境政府希望农民致富加大扶持力度帮助农民管理一切事务政府不是万能无法控制一切因素农民产生依赖心理行政职能是国家职能的一个重要组成部分体现着国家行政管理活动的性质和方向国家行政活动的前提和依据行政职能发挥的好坏直接体现着政府的优劣研究行政职能的作用研究行政职能对于行政组织建设的科学化具有重要意义行政职能是行政机构设置和改革的重要依据。根据职能建立相应的机构；职能转变了，机构亦必随之改革和变化。只有以职能为基础来建设行政组织，才能科学地认识到哪些机构是应该加强、必须建立健全的，或无必要，应予合并、撤销、调整的，这样才能科学合理地设置和改革机构，建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。研究行政职能的作用研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要的意义行政管理的过程，是计划、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可缺少的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。因此，只有研究行政职能，科学地认识和把握行政管理职能及其相互联系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效的运作。职能分类：活动性质看，可分为维护、保卫、辅助、管制、服务、发展等；从作用领域看，可分政治、经济、社会、文化等职能类别职能结构：职能构成要素、各要素在职能体系中的相对地位，就是政府的职能结构。“相对地位”衡量尺度有财政资源在不同职能领域的配置，机构、人员分布等职能的变与不变：类型上看基本不变，变化的是总量和结构；就结构的变化而言，高度稳定的有国防、社会治安、应急管理等，变化最大的是经济管理和社会服务职能二、政府职能的分类与结构张金鉴对行政职能的分类（性质）返回①维护(Maintenance)：维护国家的法典和制度；②保卫(Protection)：国家和民族独立、公民的财产和生命权、维护社会秩序；③扶助(Assistance)：使各界公民、团体、工商组织均衡发展，扶助弱势群体④管制(Regulation)：依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和其他人；⑤服务(PublicService)：办理各种公共事业，卫生、交通、通讯、教育等⑥发展(Development)：制定有效的公共政策，提升国民生活质量、提升社会文明程度；政府的基本职能构成：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能政治职能经济职能文化职能社会职能基本职能1、政治职能返回政治职能：指政府维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职责。它鲜明地反映了国家的阶级本质和政府行政活动在一定时期内的基本方向、方式和作用。内容：阶级专政职能；军事保卫职能；社会治安职能；民主政治职能；国际交往职能。现阶段：保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。实现路径：有效地发挥国防、外交、公安、安全、司法、监察等职能部门的作用。经济职能返回经济职能：国家行政机关领导、组织、管理、规划社会经济的职责。地位——政府的最主要、最基本的职能。经济职能的内容、范围、方式和手段受制于一国的经济体制及生产力的发展的状况。2、经济职能经济职能：指政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用经济主体维护现行的经济制度，组织、管理和领导社会经济的职能独立的职能并居于政府职能的核心地位。引导国民经济持续、稳定和协调发展。对微观经济的管理和对宏观经济的管理为弥补市场失灵而担负的职能为弥补市场不能而担负的职能为弥补市场体制不健全而担负的职能内容：统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督。现阶段：宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设。现实表现※规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能政府要制定法律，规范市场行为。政府必须按照市场经济规律管理市场经济。[新闻调查]拷问食品安全1(2009.02.28)-320x240.Flv在昆明假楼盘骗局中，有关政府部门实际上是“双重消失”：当市民需要经济适用房时，他们缺位；当不法分子假借“楼盘开发”名义行骗，市场亟待监管和规范时，他们同样缺位。众所周知，商品房购销理应是一项政府监控最严格的商业活动，从立项到销售，有项目立项、土地预审、环保和人防意见书、项目选址意见书、核发土地规划许可证、核发施工许可证、核发商品房预售许可证、办理“大产权证”等一系列环节，涉及的政府部门多达几十个，“华西城”项目自始至终根本就没有立项，也未曾获得任何许可证，可以说从头至尾，它就是一个空中楼阁，一张虚无缥缈的画饼，在长达6个月的粉墨登场、招摇过市阶段，只要有任何一个本应涉及、却并未涉及的相关部门履行职责，发出质疑，哪怕只问个“为什么”，真相就可以大白于天下。子虚乌有的昆明“华西·滨湖国际生态城”（以下简称华西城）在长达半年时间里，频繁在各种传媒和大街小巷高调亮相，推销其“低碳生活”理念，以及“价廉物美的花园洋房”，就是这个根本不存在的楼盘，竟然在这半年间欺骗了2000多名购房者，涉案金额近3亿元。※对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能制定经济和社会发展战略、方针、制定产业政策，制定财政政策和货币政策运