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PublicAdministration公共行政学公共事业管理系王薇第六章人事行政第一节人事行政概述第二节现代人事行政制度：国家公务员制度第三节中国公务员制度第一节人事行政概述人事行政的内涵现代人事行政的主要趋向及特征一、人事行政的涵义人事行政(PersonnelAdministration)，是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。具体来讲，“人事行政”这一概念包含以下几个方面的要义：1．人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。2．人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。3．人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竟其功。4．人事行政的核心是行政人才的管理问题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励—保健、行为调控三个机制。二、人事行政与人事管理人事管理：现代意义上的人事管理是指以从事社会劳动的人和有关的事的互相关系为对象，通过组织、协调、控制、监督、教育及培训等，谋求人与事以及共事人之间的相互适应，为实现充分发挥人的潜能，把事情做得更好这一目标所进行的管理活动。何清儒------张金鉴-------孔茨、韦贝里克（宏观）（微观）（技术）联系与区别：联系：两者都是以人事关系的调整为对象具有共同的目的，故而在实际中两者通用。区别：1、前者着重于理论，后者着重于实务。2、前者偏重于政策性，后者偏重于技术性。3、前者多涉及政务活动中的人事关系，故而对社会蕴含一定的公信度与强制力；后者则往往用于说明企业及事业组织中对人事的管理，其管理的幅度多不涉及社会的各层面。三、现代人事行政的主要趋向及特征1．人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。政务官指的是以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长，政务官主要由国家有关的政治制度(如选举法)来管理；业务官指的是政府中除政务官以外的其他常任的职业公务人员，亦即文官(CivilServant)，也称公务员，业务官主要由公务员制度来管理。2．由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。3．从随意性、或然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。4．人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。5．在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类方法、激励理论和计算机管理等。6．人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。日益精细的政府事务，需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大，发展到今天，有所谓“专家行政盛行”之说。公务员制度现代人事行政的运行机制现代人事行政中的职位分类第二节现代人事行政制度：公务员制度一、西方国家公务员制度的概念与特征“公务员”一词是外来语，最初译自英文的CivilServant(或CivilService)一词，中文也有译作“文官”。19世纪中叶，公务员制度首先在当时最发达的资本主义英国得到确立。1883年，《彭德尔顿法》的颁布，奠定了美国公务员制度的基础。迄今为止，绝大多数西方资本主义国家都实行了国家公务员制度。在西方国家中，所谓“国家公务员”，一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。通常有三种范围公务员的范围界定（1）广义：一切在行政、立法、司法机关甚至部分企事业单位供职的人员，如日本和法国（包括上百种职业人员，有三类公务员：中央公务员、地方公务员、医疗系统公务员）；（2）中义：包括所有政府行政人员，既有部长等政治任命官员，也有其他法律任命的官员，如美国和德国；（3）狭义：行政机关内经非选举产生的事务员，如英国（仅限内阁部的雇员和某些执行机构的雇员）国家公务员制度国家公务员制度：对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、待遇等制定系统的法律和规章，并以此对公务员进行管理的制度和体制。国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式确立标志：常任职业公务员制的建立公开考试、择优录用制的建立西方国家公务员制度的基本特征1.实行职业常任。把公务员从事的公务工作当作一种职业性工作，不随政党选举的更迭而进退，无过失即可长期任职，不得被随意辞退。2.公共权力依附于公务职位。公务员的权力大小是由公务员所在职位决定的，权力不随人走，公务员只能利用所在职位赋予的权力来完成本职工作。3.贯彻用人唯贤原则。用人根据才能，而不是依据个人背景和人际关系，保证人们具有均等的任官机会，公开竞争考试，按考试成绩择优录用。4.实行功绩考核制。严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作成效，并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考。5.对公务员进行统一管理。由全国统一的公务员人事管理机构，依据全国统一的公务员法规和政策，对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理。6.注重专业技术人才。把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。7.讲究职业道德。要求公务员培养团结合作精神，增强荣誉感和责任心，要忠于国家、廉洁奉公、严守机密、克制言行、不参加任何经商赢利活动等。二、现代人事行政的运行机制P204－P216更新机制:考任、退休与培训激励-保健机制：考核、奖励、晋升与工资福利行为调控机制：义务、道德、监督与惩戒三、现代人事行政中的职位分类1、、职位分类的缘起和发展所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。管理科学的理论研究和实际应用——“工作分析”和“工作评价制度”产生和发展起来，并首先运用于美国的工商企业中与工作分析和工作评价制度精神实质相同、内容形式相近的职位分类制度，便被引入到美国公务员的管理领域之中。——1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制，随后，其他一些城市也相继仿效实行。——1923年，美国国会正式通过第一个联邦政府职位分类法案，规定成立联邦人事分类委员会，办理联邦公务员的职位分类。这是世界上最早的公务员职位分类制度。——在美国采行职位分类制度以后，一些国家如日本、加拿大也相继仿效实行职位分类。以后，菲律宾和我国的台湾地区(国民党到达台湾后)也建立了公务员的职位分类制度。2、职位分类的基本概念和程序步骤职系：根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位划分为一个职系。如办事员职系、机械工程师职系等。职组：工作性质相近的若干职系集合而成为职组。如办事员职系、速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组。职类：又叫职门。由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类。它是职位分类中最粗略的单位。如行政执行职类、专门技术职类等。职级：在工作性质相同的基础上，也就是在同一职系中，按照工作责任大小、业务的简繁难易程度和所需资格条件等，把职位划分为不同的职级。如把速记员分为一级速记员、二级速记员和三级速记员等。职等：把不同的职系中，工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级，这些等级就是职等。同一职等的所有职位在工资待遇上相同。公务员职位分类的具体过程，一般都是由职位调查、职系区分、职位评价、制定职级规范和职位归级等五个程序组成。职位分类与品位分类的比较职位分类制度与品位分类制度相比，二者有着明显的不同之处和各自的优劣，概而言之：1.职位分类是以“事”为中心，以公务员所在职位的工作、责任为分类的依据，以工作的多少来定待遇，按事设职，按职择人；品位分类是以“人”为中心，以公务员个人的资格条件为分类的主要依据，以品位的高低来定待遇。2.职位分类制中，公务员本人的等级就是所在职位的等级，职位变动，等级也就变动，等级是随职位而定，而不是随人走；品位分类制中，等级与职位是分开的，同样职位的公务员可能品位等级不同，而同样品位等级的公务员也可能职位不同，当职位变动时，品位却可以不变。3.职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，是同工同酬；品位分类制中则以品位等级定工资，存在同工不同酬、同酬不同工的现象。职位分类制重视专家作用，利于专才成长，实行专才专用原则，非经考试合格，一般不得晋升，而且每一次晋升，几乎都得经过相应的考试，不能“一步登天”式地跨级晋升；品位分类制主要不以考试来确定是否晋升，比较注重公务员的资历，由下级升到上一级比较容易，而且可以有较大的晋升幅度。5.职位分类制中，公务员分类较复杂，职类、职系、职级、职等划分较多，办理职位分类的程序比较复杂，技术性要求较高；品位分类制中，公务员只做大体上的分类，分类较少，较为简单，不需很高的技术性。6.职位分类制下，任何公务职位都经调查、评价和划分等级，都有规范性的职位说明，公务员的升迁调转范围和程序都有严格的规定，易于对公务员进行科学管理，但是管理方面缺乏灵活性，公务员流动与调转的限制条件较严格，流动与调转的范围也较小；品位分类制下，公务员的管理具有伸缩性，人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限，但在品位分类制下，对公务员的管理带有更多的经验色彩和主观性。我国公务员制度的建立我国公务员制度的特点我国公务员制度的部分内容第三节中国公务员制度一、我国公务员制度的建立从党的十一届三中全会以后邓小平同志明确提出改革传统的干部人事制度，到1993年8月14日《国家公务员暂行条例》正式颁布，2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》正式通过并于2006年1月1日起施行。我国公务员制度的确立和发展大致经历了五个阶段：酝酿和探索阶段（1980—1983年）《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段（1984—1986年）明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段（1986年下半年—1992年）正式确立和改革完善阶段（1992—2004年）法制化阶段（2005年至今）二、我国公务员制度的特点我国公务员制度与西方公务员制度和我国传统干部人事制度相比，具有鲜明的特点。与西方公务员制度相比较，我国公务员制度的特点有三个方面第一，我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来的；第二，我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线。；第三，我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。与我国传统干部人事制度相比较，我国新的公务员制度的特点有四：第一，体现了分类管理原则；第二，建立了新陈代谢制度；第三，强化了激励竞争机制；第四，健全了廉政勤政约束制度。三、我国公务员制度的部分内容我国公务员制度主要包括：1.职位分类制度——我国目前的公务员职位分类制度以规范的职位分类为取向，同时，又兼顾了现阶段我国公务员职位内容和工作方法，工作手段尚不定型的现实，具有过渡性质。2.新陈代谢制度——考试录用、交流、辞职、辞退、退休等3.激励约束制度——考核、奖励、处分、职务升降、回避等4.职业发展和保障制度——培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等①.综合管理类：综合行使决策权、执行权、制定治理社会公共事务的方针政策并施行具体管理的公务员。②.专业技术类：机关中履行专业