8第八章《行政执行》

1第八章行政执行李丹阳北京航空航天大学公共管理学院2本章内容•第一节行政执行概述•第二节行政执行的能力与有效性•第三节行政执行研究的线索、途径和模型•第四节行政执行的方式3第一节行政执行概述一、行政执行的概念行政执行（AdministrativeImplementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。鉴于国家行政机关活动的重要形式之一是执行公共政策；而政党、一些社会组织也兼有执行公共政策的职能，因此此处界定的行政执行的概念包含了政策执行的概念。4第一节行政执行概述•二、行政执行的特点•（一）行政执行以国家行政机关作为主要的主体•（二）行政执行是目的性和手段多样性的统一•（三）行政执行具有直接现实性•（四）行政执行具有灵活性和经常性•（五）行政执行具有相对独立性5第一节行政执行概述•三、行政执行的地位和作用•（一）行政执行是公共行政过程中的重要环节•（二）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续•（三）行政执行是检验公共政策质量的重要标准•（四）行政执行是行政管理诸方面的集中反映6第一节行政执行概述•四、行政执行类别•（一）依据行政执行任务的性质：常规性行政执行和非常规性行政执行•（二）依据行政执行任务的渊源：执行法律的行政行为和执行公共政策的行政行为•（三）依据行政执行的主体：单一主体的行政执行和多主体的行政执行•（四）依据行政执行效果：成功的行政执行和失败的行政执行7第二节行政执行的能力与有效性•一、行政执行能力与有效性的概念•1、行政执行能力是政府能力的重要组成部分。行政执行能力是政府有效的贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力，能力表征执行活动过程中行政执行主体顺利完成执行任务的基本素质、潜能。•2、行政执行的有效性或者有效执行是从行政执行的结果来考量行政执行，即行政执行主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果。8第二节行政执行的能力与有效性•二、影响行政执行能力和有效性的因素•1、行政执行的环境因素•2、行政执行的主体因素•3、行政执行的任务因素•4、行政执行的标的因素•5、行政执行的工具因素9第三节行政执行研究的线索、途径和模型•一、行政执行研究的基本线索•（一）第一代研究•1973年到20世纪70年代末期的是执行研究的第一代。第一代研究具有以下特征：•（1）主要采用自上而下的研究途径（Top-bottomapproach或者top-downapproach）。自上而下的研究途径还带有传统官僚组织研究的印记，但是自上而下的研究途径试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素，并试图寻求影响执行有效性的要素的合理组合，这与传统官僚组织研究是不同的。（2）第一代研究主要是小规模的案例研究。案例研究的目的主要是总结执行成功和失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性的理论框架。10第三节行政执行研究的线索、途径和模型•一、行政执行研究的基本线索•（二）第二代研究•20世纪80年代初到80年代末是执行研究的第二代。第二代研究的特点是：（1）主要采用自下而上的研究途径（Bottom-topapproach或Bottom-upapproach），自下而上的研究途径是与自上而下研究途径相对的研究途径，在研究的出发点、关注的中心、执行过程的性质、政策的界定等方面与自上而下的研究途径相对。（2）第二代研究逐渐意识到了第一代研究过分注重案例研究，未能形成一般性理论框架的缺憾，试图提出执行研究的一般理论模型。11第三节行政执行研究的线索、途径和模型•（三）第三代研究•20世纪90年代至今是执行研究的第三代。第三代研究的特点是：（1）试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。综合利用制度分析、组织理论、治理理论、网络分析的理论成果来分析复杂的执行问题，将案例研究和理论模型结合起来，深化了执行研究。（2）扩大了研究的范围，将执行扩展到府际关系的范围和分析层面。12第三节行政执行研究的线索、途径和模型•二、行政执行的研究途径•（一）自上而下的研究途径•自上而下的研究途径具有以下几个特点：•第一，研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。•第二，从中央政策制定者的角度看待政策执行问题。•第三，政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成：从以因果关系为基础的意向经由决策再到行动，政策执行开始于政策制定终止的地方。•第四，区别作为创设初始条件的政策制定（意向合法化）和把政策假设转化为行动的项目设置。•第五，政策执行就是将政策付诸行动的过程。主要着眼于对政策执行机构的管理（合作、协调等）。科层组织的原则和管理方式是提升政策执行能力和有效性的关键因素。•第六，重视外部环境对政策执行过程的影响。13第三节行政执行研究的线索、途径和模型•二、行政执行的研究途径•（一）自上而下的研究途径•缺陷：•第一，过多的关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。•第二，所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的（例如资源的持续稀缺）。•第三，为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”，因为他们发展出了应付压力的各种办法。•第四，通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。•第五，某些政策并不具有（已有的政策从来都不具有）明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。•第六，政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的。”14第三节行政执行研究的线索、途径和模型•（二）自下而上的研究途径•自下而上的研究途径具有以下特点：•第一，重视基层官员的作用。•第二，认为行政执行活动是多组织或个人（包括公众、社会组织、国家行政机关等）之间互动的过程。通过组织间和个人间的互动形成的执行结构是影响政策执行有效性的重要因素。•第三，从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。•第四，行政执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程。•第五，政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分。15第三节行政执行研究的线索、途径和模型•批评：•第一，过分的强调基层官员的自由裁量权。•第二，行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。•第三，自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题（即政策执行了没有？），而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用；•第四，对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素；•第六，将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性（因为没有政策可以评估）。同时也无法进行政策变迁的分析（不存在界定的政策之变动）。16第三节行政执行研究的线索、途径和模型•（三）综合研究途径•综合的趋势：•首先，对自上而下和自下而上的研究成果达成了共识，肯定其取得的成果的同时认识到了两者的局限。对以往理论成果的总结和省视是理论综合的前提。•其次，对自上而下和自下而上研究途径的超越和分析工具的丰富化。自从80年代以来，执行研究途径出现了多元化的倾向，分析工具也变得丰富起来。大规模研究、政府间关系研究、制度分析、治理理论、政策网络、理性选择、统计和计量方法被广泛的运用到执行研究当中，这些有助于综合的理解执行问题。•最后，第三代研究概念的形成。17第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（一）史密斯的政策过程模型•1973年，史密斯（T.B.Smith）在《政策科学》（PolicySciences）杂志上发了“政策执行过程”（ThePolicyImplementationProcess）一文。提出了政策执行过程模型。理想化的政策、执行机构、目标、环境因素是政策执行过程中所牵涉的重大因素。18第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（一）史密斯的政策过程模型政策制定过程执行机关目标群体环境因素理想化的政策建制度处理紧张回应政策19第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（二）霍恩和密特的政策执行系统模型•1975年霍恩（C.E.VanHoer）和密特（D.S.VanMeter）在《行政与社会》（AdministrationandSociety）杂志上发表了“政策执行过程的概念框架”（ThePolicyImplementationProcess:AConceptualFramework）一文，提出了政策执行的系统模型。该模型标示出了影响政策执行的六大要素之间的关系，这六大要素是：政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机关的特性、系统环境、执行人员的价值取向。20第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（二）霍恩和密特的政策执行系统模型目标与标准资源组织间的沟通与强化行动执行机关特性经济、社会和政治环境执行者价值取向政策执行政策21第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（三）巴达奇的博弈模型•尤金•巴达奇（EugeneBardach）将博弈论运用到政策执行的研究当中，较为系统的阐述了政策执行的博弈模型。政策执行的博弈模型将政策执行看作相关决策主体之间的一种博弈，这一博弈是由政策执行的相关人（包括政策执行者和受到政策影响的人）基于利益的考虑，在一定的规则之下，调动各自的资源，通过信息的交流和和沟通达到一种博弈结果的过程。22第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（四）马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型•1979年马兹曼尼安（DanielMazmanian）和萨巴蒂尔（PaulSabatier）在《政策研究杂志》（PolicyStudiesJournal）发表了“政策执行的分析框架”（ImplementationofPublicPolicy:AFrameworkofAnalysis）一文，提出了一个综合性的、动态的政策执行模型。该模型将影响政策执行的变量归纳为政策问题的特性、政策本身的可控变量、政策以外的变量。这些变量构成了执行过程的各个阶段。23第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（四）马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型政策问题的可辨性现行有效的理论和技术；目标群体行为的种类；目标群体的人数；目标群体行为需要调试的幅度政策本身的管制能力政策本身含有充足的因果论；明确的政策指令；充分的财政资源；执行机构与机构内部的层级整合；建立执行机关的规则；招募的执行人员；安排外界人士参与的机会政策本身以外的变量经济环境与技术；媒体对问题注意的持续性；大众的支持；赞助团体的态度与资源；监督机构的支持；执行人员的热心和领导技巧执行过程的各个阶段执行机构的政策产出目标群体对政策产出的服从政策产出的实际影响对政策产出知觉到的影响政策的主要修正24第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（五）门泽尔的组织间模型••门泽尔采用组织理论的分析工具，构建了政策执行的组织间模型。政策执行的组织间模型认为：执行的成功不但依赖于组织自身的选择，还依赖于其他组织的选择。该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。25第三节行政执行研究的线索、途径和模型•三、行政执行的理论模型•（六）郭锦等人的府际关系模型（1990）•1990年，郭锦（MalcolmGoggin）等人提出了府际关系模型，该模型认为：第一，中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；第二，州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容也能够了解地方政府需要解决的问题；第三，不同时间或不同管辖权下具有不同的执行模式；•府际关系