也谈电力体制改革问题

也谈电力体制改革问题新中国成立以来，我国的电力工业有了巨大发展，目前全国的装机容量及年发电量均已跃居世界第二位。充足廉价的电力供应，保证了国民经济的高速发展、人民生活水平的不断提高和社会秩序的稳定。这是有目共睹的成就。建国后的前３０年，电力是中央政府垄断经营的行业。改革开放以来，其弊端不断凸现，电力体制的改革已成为当务之急。近２０年来，电力改革在摸索中前进，从调动地方积极性、集资办电起步，逐步走向政企分开，国家管电网、大家办电厂，打破垄断、竞价上网等等。但一些经济学家和社会舆论认为必须采取更有力的措施，仿效西方国家的做法，将电力行业解体，充分引入竞争机制，按市场经济规律办事等等，认为这样做才能解决问题。电力行业是国家最基本的基础产业，电力改革的成败影响整个经济体制改革成果。电力改革中，政企分开，引入竞争机制的方向无疑是正确的。但结合电力工业的特殊情况和我国具体国情，应该怎么做，做到哪一步，是个重大问题。尤其是我国能源和电力工业存在一些严重的深层次问题，措施失当，就会使这种问题更加严重。电力行业怎样实行市场经济电力虽然是一种商品，电力企业也是企业，但具有不同于其他工业、企业的一些特点。１．电力工业的某些环节具有天然的垄断性。不仅与一般的制造、采掘业不同，也有别于铁道、电信等较具有垄断性的行业。２．在目前的科技水平下，电力不能大规模、长期和经济地存储，因此，其生产、运输和消费必须同时完成。３．电力是工农业发展的主要动力，是人民生活水平提高的重要标志，电力并不是最终产品，它的效益呈现在下游，所以电力具有重大的基础和公益性质。对于这样的行业，政府必须加以控制、管理。电力行业的这些特点决定了它不能完全按市场规律办事，搞全面竞争，而须在国家宏观规划导向下适当引入竞争机制。如果违背客观规律，会产生意想不到的后果。具体分析可知：电力行业是由发电企业、输电网和终端配售系统三部分组成。其中作为主心骨的电网系统具有天然的垄断性。不能设想在同一地区设置并形成几个电网来开展竞争。否则，只会造成电网的重复建设、资源的浪费和产生其他恶果，任何国家都没有这么做。既然电网是垄断的，在配电销售一侧的变动余地和效果也极有限，不宜在同一范围内设立很多销售点，实行竞争。输配电的垄断或准垄断的经营，确实会产生一些弊端，例如服务质量差、不合理收费等等。这些弊端可以通过加强法治和监督来解决，不见得非在销售端搞竞争经营不可。一家供电公司可以胜任的事，分成几家来经营，增人增机构，在经济上是不合算的。当然可以采取一些灵活办法，打破销售一家独统的局面，例如鼓励大用户与发电厂直接挂钩，签订供用电合同，但这并没有从本质上改变配售电的垄断经营局面。究竟配电销售侧要不要多家经营，进行竞争，还有待深入探究进行试点，比较利弊得失后才能确定。发电侧是可以引入竞争机制的领域。多家办电、竞价上网，作为改革方向无疑是正确的。但电网是否可以像在农贸市场上采购副食品一样，拣最便宜的电来上网呢?当然不是如此。所谓竞价上网到底怎么进行，现在还不很明确。有种设想：将电厂全部与电网分开，在全国组成若干个独立的发电公司，电网将预测的每天需采购的电量事前公布显示，由各发电公司报价，然后在每一时段按报价高低循序选购，由此确定综合电价，这样就可以通过竞争得到最低的综合上网电价。这种提法表面上看符合竞争择优原则，实际上电力供需问题非常复杂，这种简单操作法是做不到公平合理的。１．中国现有电厂的性质十分复杂，有些是在计划经济时代建成的老厂，电力生产只需支付一些成本；有些电厂则是拨改贷建成的；而一些新的大厂则是依靠银行贷款和部分资本金建设，贷款比例和利息有很大不同；有的利用外资，更有沉重的偿还本息的负担；一些大型水电厂其造价更远高于火电厂。在公平竞争、低价上网的市场机制中，这些代表先进生产力的大厂、大机组和大水电厂（至少在还贷期内）怎么竞争得过小厂、老厂呢?只能无例外地被排到最后!我们担心这种竞争只能助长那些效率低、污染大的小厂、老厂多发电起不到优化资源配置和利用的作用。２．电力负荷在一年内乃至一日内都有巨大变化，各种电厂（水、火、核）的运行性质又极不相同。由于电力工业要求发、输、供、用一次完成，年调节、月调节、周调节乃至每日的瞬时调峰都是保证电力质量和安全的重要环节，这必须在整个电网中统筹考虑，协调优化，才能使各电厂都各得其所，发挥最佳效益。电网绝非单纯的一端收购一端销售，仅起过网服务作用。竞价上网起不了统筹调度作用。相反，从水电厂建设来看，强调竞价上网，必然是修建径流式电厂或无较大调节性能的水电厂最上算。因为它们既可以降低投资，又可以利用汛期发廉价电能竞价上网，到枯水期则担任调峰，甚至放假休整。电网又如何应付这种局面呢?３．为了保证高质、安全地供电，电网必须随时调峰、调频、调相，特别在发生意外时，更要紧急启动备用机组，以免电网瓦解。这些机组利用小时数很低，发电量很少，尤其是紧急备用机组需长期处于待命状态，所有这些都不适用常规的市场机制、竞价上网的方式来解决，而它们却对保证供电的质量和安全有决定性作用。由此可知，不宜将电厂全部与电网脱钩，电网不能出于卸包袱的心理甩开电厂。对于电网结构薄弱的中国来讲，这点尤其重要。４．有的同志认为，只要把现有电厂划分为几个大致相等的发电公司，就可解决问题。如果这些独立发电公司是以地区为准组建的（如东北发电公司、华北发电公司……），则在该区内它仍是垄断性的。如果这些发电公司所属电厂大、中、小、新、老都有，分散在全国各地，又如何进行有效的管理呢?目前全国大小电厂产权情况复杂，又如何选配到一个公司中去呢?现在已有的一些独立发电公司，多为流域性的水电公司，如二滩公司、三峡公司，要充分吸纳其电能，发挥最佳作用，还有赖于国家协调和电网调度配合，也不是用市场竞争能解决的。我们的看法是：电网必须垄断经营，销售端也未必非多家竞争不可。即使在发电端建立和实行电力市场和竞价上网机制也只是一个原则，绝不是像农贸市场那样自由开价，择低选购，而必须在政府的领导下，以全国、全网、全民的长远利益为准，深入研究情况、分析矛盾、制定相应的政策与措施，建立严格的法规与守则并切实执行，才能保证电网的优质安全运行，为国家发展和人民生活水平的提高带来最大的效益。在电力市场的建立和调控上，政府的政策、行为起着十分重要的导向作用。放弃这些职能，听任市场自流，是不负责任的。衡量电力体制改革成败的标准上面所讲的是电力行业的普遍性问题，还要考虑中国的国情和特点，即中国是一个发展中的社会主义大国，其电力工业有特殊的情况和迫切的要求，这和发达的西方国家或发展中的小国都不同。１．尽管在过去的５０年中，中国的电力工业取得了举世瞩目的进展，但电力供应水平仍十分低下。人均装机不过略多于０．２千瓦，人均用电不足１０００千瓦时/年，只为发达国家的十分之一甚至几十分之一。中国要在今后三五十年中实现第三步战略目标，电力必须有更大更高速的发展，全国装机至少应达到１６亿千瓦。加上必需的更新换代，每年新增容量应达到３０００万～５０００万千瓦，这样巨大、紧迫的建设要求是其他国家少有的，要完成这一任务，是十分困难、十分艰巨的。２．中国幅员辽阔，各地区的资源蕴藏量和经济发展水平有巨大差异，必须全国统盘考虑，合理配置资源，长距离输送电力，才能最优地解决问题。３．中国的能源资源有限，石油、天然气尤其匮乏，不宜用来发电；水能集中在西南，开发条件艰苦而当地经济又较落后；煤的资源集中在北方，要进一步利用煤为动力源，必须解决好污染与运输问题。这些问题也都只能在国家层次上来解决。４．中国的科技水平总体较低，电力工业也不例外，需要全力发展科技来改造电力行业，而目前对科技的重视与投入是远远不足的，可以说，缺乏后劲，亟待改进。５．由于历史原因，中国现在的电力体制还是诸侯经济模式，许多地方实行的不是法治而是人治，也亟待改变。上面这些情况构成影响中国电力健康、快速发展的深层次问题。如果因循守旧或掉以轻心，就有陷入恶性循环的危险。所谓恶性循环是指：由于电力供应水平、科技水平和效率的低下，使电力无论在规模上和价格上都不能满足国民经济和人民生活水平提高的要求，制约了国家经济实力和综合国力的增长，使国家不能以更多的资金投入到电力结构的改造、科技的进步、环境的保护、清洁再生能源的开发等重要环节上来，以解决一些深层次问题，而只能应付一些燃眉之急的要求，搞一些短期行为，追求一些眼前效益，最后就更加剧了电力工业的困难与问题，这就形成了恶性循环。中国电力工业改革的目的，是要解决上述问题，力求步入良性循环轨道。分析现在提出的各种改革方案，似乎都致力于探讨政企分开、打破垄断、竞价上网一类问题上，这些无疑是正确和应该进行的，但这些显然都不是改革的目的。我们建议在研究和确定改革方案时，要与我们的最终目的联系起来考虑。改革的方案应有助于电力工业迈上良性循环发展道路，如果对之有不利影响，一定要重视解决。我认为，中国电力改革的成败应该以下列条件为考核标准：１．电力改革应能促进电力工业的发展，做到电力先行，促使每年有３０００万～５０００万千瓦新容量投产，充分满足市场需要，改善投资环境、拉动经济前进。反之，就根本谈不上什么打破垄断和开展竞争。由于中国经济发展速度快，处理不当，出现电力短缺的现象是很有可能的。同样，由于中国电力建设的任务十分繁重，现有的规划、勘测、设计、施工、制造安装的力量都是宝贵的财富，并不是什么副业和包袱。２．电力改革应能促进电力结构的改善，使其趋向合理和优化，而不是相反。在全国范围内要实现资源的最优化配置，这包括水、火、核的合理配置、促进西电东送、淘汰落后的机组、开发新能源、加强电网建设等等，绝不能导向为追求经济效益而搞短期行为。３．电力改革应能大大减轻环境污染，做到可持续发展。我国的工业化远未完成，而环境污染已到了很严重的程度，其中燃煤发电是一大污染源。今后电力还要大力发展，煤炭仍为主要燃料。电力改革必须能减轻环境污染，为子孙留下一片干净的土地与天空，也为世界环保作出贡献。４．电力改革应能大力促进电力科技的发展，大力增加科技投入，依靠高科技和技术创新，从根本上改变我国电力科技落后的面貌，解决电力发展中存在的矛盾与困难。如果只热衷于将电力体制分割解体，而将科技开发--特别是有前瞻性、公益性的研究视为包袱予以卸除的做法，将犯下历史性的错误。５．电力改革应有助于打破地区垄断和诸侯经济，有助于废止人治，建立法治，有助于层次简化、管理高效和取得电价下降的成果。应该通过改革实现全国一盘棋，大大简化机构，提高效率，降低电价，给用户以实惠。如果改来改去，层次更多，关系更复杂，办事更困难，官员领导数量更增，电价不降只涨，则不论改革的道理如何正确，只能认为改革是失败的。总之，我们的看法是：电力体制的改革是必要的，但改革模式的选择，应考虑中国的国情，以解决目前电力工业还存在的一些深层次问题为目的，以促进电力工业的可持续发展为前提，以是否能够真正实现资源的优化配置和高效利用，是否有利于提高电力企业的管理水平和效率，是否有利于提高服务质量为检验标准。按照邓小平同志摸着石头过河的精神，一步一个脚印地前进，一切通过试点，比较利弊得失后再行决策，以免重犯过去急于求成、朝令夕改的失误。