_新农保_制度_现状评析与政策建议

书书书JOURNALOFNANJINGUNIVERSITY(Philosophy，HumanitiesandSocialSciences)№1，2011·中国经济转型与发展研究·“新农保”制度:现状评析与政策建议李冬妍(南开大学经济学院，天津300071)摘要:基于现行制度框架对2009年中央与地方政府对新农保的财政补贴的估算表明，虽然制度设计上新农保财政补贴水平占总筹资比例比较高，但由于到2009年末试点展开时间较短、保障水平采取低标准、捆绑机制等原因，当年两级政府的财政补贴水平并不高，各地农村养老保险参保水平极不均衡。2010年，中央对中西部贫困地区的扶持力度大，但对中等收入地区的扶持相对要弱;发达地区自费推进成效显著;总体而言，新农保覆盖率提高速度很快。完善新农保制度应增加财政投入、加快全覆盖进度以促进各地新农保均衡发展;科学设计量化指标、完善财政投入补贴机制;取消捆绑条款;完善筹资机制与待遇调整机制;建立农村金融机构的新农保服务成本补偿机制;完善社会保险基金预算制度，加强对财务状况的长期预测。关键词:社会保障;新农保;财政投入基金项目:国家社科基金重大项目(09＆ZD031)一、引言社会保障制度关系到国计民生，完善社会保障制度体系是改善收入分配、实现社会公平正义的重要保障，更是扩大内需、加快转变经济发展方式的重要举措。尽管从20世纪80年代我国就开始探索建立农村社会保障制度，并且近年来农村社会保障体系建设明显提速，但农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节之一，并且也是扩大城乡居民消费的重要体制性障碍。尤其是农村社会养老保险工作，作为农村社会保障的重要组成部分，在我国农村人口比例大、农村人口老龄化程度日益加剧、工业化和城镇化进程不断加速的现实背景下，成为保证社会经济健康发展的首要任务。2009年9月，中华人民共和国国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》)，规定从2009年起开展新农保试点，“试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)……，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”;《指导意见》明确了新农保的基本制度框架和政策取向，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期;其中，对新农保的重要意义也给出了概括，“建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。03◇李冬妍﹃新农保﹄制度现状评析与政策建议中国经济转型与发展研究2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”，明确提出“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”，这从较高级次上确认了新农保的法律地位以及政府对新农保的财政责任。然而，我国新型农村社会养老保险建设目前处于起步摸索阶段，尚有许多问题需要进一步制度优化。落实财政对新农保的补贴投入是完善保费筹资结构，激励农民缴费、扩大覆盖面的重要制度保障，是众多问题中的关键，因此，本文侧重从财政补贴的角度对现行新农保制度做以评析，并对如何完善新农保制度提出建议。二、相关文献回顾与评述中国经常长期处于城乡的二元格局，因此对于我国社会养老保险的研究，一直以来也是沿着城市和农村两条线索展开的。关于中国农村养老保险的专门性研究起步较晚，20世纪90年代后，学界对该问题的探索不断深入，也取得了较多的成果。通过对资料的梳理可以发现，除了农村养老保险制度建设的必要性、可行性，制度设计目标模式、筹资机制、制度安排等方面的理论和实证研究以外，一个始终与农村养老保险成败与否密切相关的议题就是政府在农村养老保障方面的财政责任与投入问题。1986年，为适应农村经济社会发展，我国在一些地方开展农村社会养老保险试点工作;1992年，民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发〔1992〕2号，以下简称《基本方案》)，标志我国农村社会养老保险制度(“老农保”)开始建立，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针。有研究认为，《基本方案》中规定的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，比较符合中国农村当时阶段的实际情况，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。然而，也有众多研究者指出，在实际运行中，由于农民个人缴费能力弱，集体补助几乎落空、国家也没有承担明确的财政责任，在主要采用个人账户基金储备积累的模式下，“老农保”几乎丧失了社会保险的性质、甚至沦为强制性个人储蓄，并带来基金筹资能力不足、保障水平低、农民参与保积极性越来越低、地区间发展不均衡等问题。经过一段时间的运行，到1998年，大部分地区老农保都出现了参保人数下降、基金运行困难、甚至出现了大量农民要求退保的现象。于是，老农保在1999年7月被国务院叫停，农村养老保险进入停滞时期。有研究指出，老农保失败的原因有很多，但政府财政责任的缺位不能不说是重要原因(汪柱旺，2006)。郑功成(2002)提出，农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险，主张分类分层解决农村养老保险问题。随着我国“三农”问题重要性的不断凸显，从2002年十六大报告起，我国政府重新将农村社会养老保障制度的发展纳入日程，提出“健全社会保障体系”、“探索建立农村社会养老保险制度”;从2004年开始，一些地方开始积极探索以政府财政投入带动的新型农村社会养老保险，陕西宝鸡是全国最早试点，此后江苏东海、北京、上海、浙江、苏南、东莞等地纷纷展开试点;在不断总结和推广各地经验的基础上，在人口老龄化加速、国际经济危机、城乡统筹不断推进等多重背景下，我国于2009年在全国范围内启动新型农村居民社会化养老保险的试点工作。很多学者对《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》进行了政策解读，提出“新农保”开启了养老保险全覆盖的道路;新、老农保的最大区别在于财政补助政策。也有研究进一步跟踪分析新农保试点反映出的问题;讨论新农保与其他养老保险制度的衔接等问题;提出应尽快推出惠及全体国民的养老金制度。13南京大学学报︵哲学·人文科学·社会科学︶二〇一一年第一期当代研究系列从国际经验来看，以1889年德国颁布的《老年和残障社会保险法》为标志，人类进入现代社会养老阶段已有120年左右，全球大约有170多个国家和地区建立了社会养老保险制度，其中有70多个国家覆盖到农村人口;农村社会保障制度建设普遍滞后于城市，美国、法国、加拿大农村社会养老保障制度建设与城市相比分别有55年、54年、63年的时间差距。研究表明，各国的农村劳动力占劳动力总量比重一般低于20%，农业增加值在国内生产总值中的份额一般低于15%，很多国家甚至低于10%(王军，2010);尽管补贴比例不同，政府一般都会对农村社会养老保险予以补贴;在一个没有建立起多缴多得的储蓄式账户型养老金制度里，激励不足和吸引力不大是覆盖率难以扩大的重要因素，强化制度的吸引力，需要强化缴费与收益之间的“对等原则”，建立起多缴多得的密切联系(郑秉文，2010)。从财政投入与农村社会养老保险建设的关系来看，很多研究指出，政府补贴是影响农民参加农村基本养老保险的重要经济因素，对提高农民参加农村基本养老保险有显著的正向影响;明确国家的税收优惠及相应的补贴政策，对农民建立个人账户将产生激励作用;参保水平越低、弹性系数越大、意味着较少的补助就能够大幅度提高农民的参保率;因此，中央与地方政府都应落实对农村社会养老保险补贴，特别是增加对贫困人口和低收入群体的缴费补助。财政补贴政策的规模与结构恰当与否不仅决定了“新农保”制度的成败、事关最广大农民的利益，而且也对覆盖城乡的社会保障体系的财务可持续性，工业化、城镇化、“三农”、地区均衡发展等问题有决定性影响。有学者对现行制度框架下的新农保筹资模式、不同层级政府间新农保财政支出责任、财务可持续性进行了分析与思考。邓大松、薛惠元(2010)运用2008年全国人口、财政等方面的数据，对现行制度框架下的新农保财政补助数额进行了测算，他们的研究表明，中央财政有能力承担新农保财政补助，中西部贫困地区地方财政筹资难，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任。薛惠元、王翠琴(2010)通过测算认为现行财政补助政策总体上是正确的，但对东部地方财政负担比较重的省份(如河北、海南)和中西部地方财政负担比较轻的省份(如内蒙古、重庆、山西)来说，具有一定的不公平性，因此，需要对新农保财政补助政策作出适当的调整和完善。米红、王鹏(2010)提出，应用“有限财政”责任理念安排新农保制度和优化相关政策，保证各级政府财政支出都在可控的范围内进行分担，并设计出省、市、县三级财政分担的“进口”补贴模式结构。综上，我国农村社会养老保险制度经历了二十多年的发展，新农保试点的全国推广，正式奠定了我国社会养老保险全覆盖之路。但实践过程中也反映出一定问题，有待进一步制度优化。尤其在地区间新农保发展的均衡性、各级政府间财政支出责任的落实等方面迫切需要深入研究以指导推进实践。三、“新农保”制度现状评析(一)“新农保”制度的内容根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，对现行新农保制度的要点梳理如表1(见下页)所示。关于新农保制度的特点与老农保的差别等，有许多研究已给出分析，本文不再赘述。23◇李冬妍﹃新农保﹄制度现状评析与政策建议中国经济转型与发展研究表1现行新农保制度规定要点项目新农保的制度规定要点参保范围年满16周岁、非在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，在户籍地自愿参加。筹资方式个人缴费、集体补助、政府补贴。个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次;参保人自主选择档次缴费，多缴多得;地方可以根据实际情况增设缴费档次。集体补助补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。政府补贴中央政府补贴(出口补):按每人每月55元的标准，对基础养老金部分给予补贴;对中西部地区给予55元的全额补助，对东部地区补助标准为55乘以50%。地方政府补贴(进口补+出口补):(1)缴费环节进口补，不低于每人每年30元;按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励;为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。(2)基础养老金领取环节出口补，东部地区承担全国标准基础养老金的50%;根据当地实际情况提高基础养老金标准;为鼓励长期缴费，对缴费超过一定年限的，适当加发基础养老金。记账方式个人缴费、集体补助与政府进口补贴均计入个人账户;参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。待遇标准社会统筹与个人账户相结合;年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇、农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费(捆绑条件);总待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金:全国标准基础养老金55元;加上地方政府根据实际情况加发的基础养老金。个人账户养老金:月计发标准为个人账户全部储存额除以139(如果参保人死亡，个人账户中的资金余额除政府补贴外，可以依法继承)。基金管理建立健全新农保基金财务会计制度。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次;有条件的地方也可直接实行省级管理。(二)政府对“新农保”的财政补贴投入分析在现行的制度框架下，我们分析2009年各地区农村社会养老保险基本情况，如表2所示(见下页)。从表2中可以看到，各地区农村社会养老保险的覆盖程度是非常不均衡的，有高者如北京参保率达61．60%;也有低者如贵州参保率仅为0．16%。而且农村社保制度“碎片化”现象普遍，各地做法差异也很大。由于新