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第2章公共部门人力资源管理制度公共部门人力资源管理主要制度——公务员制度中外公务员制度的变革现代公共部门人力资源管理制度的基本理念内容结构图公务员制度公务员法规中外公务员制度的变革公共部门人力资源管理基本理念【引导案例】中国公务员法的由来从1949年至1980年，我国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度。1980年，邓小平提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1984年下半年，中央将干部立法工作提上日程。1987年，党的十三大提出“要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1992年召开的中共十四大再次提出了尽快推行国家公务员制度的要求。1993年8月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，随后，又制定了与之相配套的13个暂行规定和13个暂行办法，逐步形成了一整套公务员管理的法规体系。2001年1月开始，中组部和人事部牵头成立了国家公务员法起草领导小组，4年中十三易其稿。2.1公共部门人力资源管理主要制度——公务员制度我国《公务员法》将公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。所谓公务员制度，就是指按照宪法、法律的规定和行政法规的要求建立的国家人事管理的规范制度。世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府，政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于高度发达的现代化的公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速成长。要发展政府的能力，首先在于建立现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。目前，世界各国的公务员范围大致有大、中、小三种模式。我国公务员的范围包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关这“七大机关”的工作人员。可以看出，我国对公务员范围的界定，既参照了国际通行做法，又立足本国国情，把政党机关的工作人员也直接纳入到了公务员的范围，具有鲜明的中国特色。我国的公务员制度有一系列政策法规组成，并且在不断建立和完善的过程中。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，该法于2006年1月1日起施行。其一，行政机关的生机和活力得到了明显增强。公务员制度的建立，为政府机构造就高素质执行公务的队伍提供了可能，从而有力促进了行政管理的科学化、民主化、法制化。其二，促进了勤政廉政建设。科学、严格的考核制度和奖惩制度等，有力地督促了公务员的工作态度、工作责任心和工作积极性，在一定程度上保证了政府管理的高效能。其三，初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制，使公务员队伍素质得到提高，结构得到调整。其四，促进了社会资源特别是人力资源的优化配置。《公务员法》是我国第一部干部人事管理的法律，它的制订颁布是我国公务员制度科学化、法制化的里程碑，在应用中取得了十分显著的成效。2.2中外公务员制度的变革我国的干部人事制度改革作为政治体制改革的一部分，开始于十一届三中全会，从《国家机关工作人员条例》到《国家公务员暂行条例》再到《公务员法》，集中展现了我国国家干部队伍建设法制化、规范化、制度化的全过程，在西方文官的选拔贤能、严格吏治、科学管理等理念和技术的基础上，结合自身的实际情况和经验，我国建立了具有中国特色的公务员制度。2.2.1中国公务员制度的变革2.2.2外国公务员制度的变革在多数发达国家，国家把政府工作人员分成政务官和事务官两大类。政务官一般由选举产生或是从政治角度考虑任命的官员，他们实行任期制，即随政党与内阁的更迭而变换，其职责是制定决策，进行政治和国务活动。事务官即文官，不以政党起伏为转移，不与内阁共进退，实行常任制，所以又称“常任文官”，其职责是执行决策，从事行政和业务管理工作。所谓文官制度，就是指资本主义国家对各级文官的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理等系统规定的规章制度和管理体制。文官制度自其诞生以来，逐步形成了一套定型的价值观，诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中，并为世界各国所纷纷采纳，也有学者称为公务员制度。2.3现代公共部门人力资源管理制度的基本理念人本化管理：“以人为本”的理念参与式管理：以互动的方式激励式管理：以激励为切入点来引导【思考与练习】1.什么是公务员制度？公务员制度如何体现？2.新公务员法的颁布对我国公共部门人力资源管理有何意义？3.中国和外国的公务员制度变迁过程有何特点？4.现代公共部门人力资源管理有何理念？5.中国的公共部门如何实现理想中的现代公共部门人力资源管理？【案例分析】韩国公共部门人力管理改革概况自1948年以来，政府行政部(MOGA)就一直承担着韩国中央政府管理且改革韩国公共部门人力资源管理的职责。在1998年，该部与内务部(MOHA)合并组成新的部门——政府行政与内务部(MOGAHA)。该部始终掌握着人事政策的制定权并通过预算严格控制政府人员的编制。1997年发生的金融危机导致了经济上的严重衰退。作为紧急应对措施，总统发起了一连串的政府改革，其目的是回应民众的要求，努力创建一个负责、民众参与和更有效率的政府。政府采取了以下关键措施，直接影响人事管理方式：(1)成立文官委员会，负责政府人事管理政策；(2)改变公务员选任方法；(3)建立一种开放的职位制度；(4)通过人事轮换制加强流动性；(5)工资改革，包括为3级和3级以上的高级文官引入以绩效为基准的年薪制；(6)增强绩效评估；(7)增加对公务员培训和发展的投资；(8)建立一个人力资源数据库；(9)实施弹性的人事政策。(一)设立文官委员会文官委员会的设立，可谓姗姗来迟——在经过多年的延迟后方于1999年5月24日设立。它承担着严峻的使命：必须采取全新的方法及战略以应对新的挑战。在传统权威主义的政治体制下，设立一个独立的人力资源管理机构有着十分重要的现实性。随着20世纪80年代韩国政体逐渐走向民主化，传统上以维持政体为目标、以忠诚为基础的人事体制受到广泛的批评。作为减轻诸如此类人事问题的一个替代方案，设立文官委员会曾经是大多数总统候选人承诺的议程，然而在过去的几十年间并未得到实现。设立文官委员会的目的是为政府人事管理提供信息及监督。文官委员会由1名主席、2名来自大学的委员和2名来自公务员系统的委员组成。这5人由总统直接任命。其下设1个秘书处，有65名职员。文官委员会的职责是制定人事管理的一般政策，审查监督高级文官的升迁，监督实施开放式职位制等等。此外，文官委员会还有权否决其它中央机关的人事决定(诸如对1至3级高级文官的提升及录用决定)。尽管文官委员会刚成立不久，在规模及权威上尚未全然成型，但人们期望将来的政府人力资源管理会在更明智的政策指导下日趋专业化。(二)改变选任方式：重塑录用考试在日益激烈的国际竞争压力下，政府越来越需要高素质的公务员队伍。韩国政府最近宣布，公务员选任标准将由以往注重教育水平转向注重能力和技术。公务员录用考试将着重考察受聘者的工作能力和工作技能。而开放式的竞争体制将使招聘程序更加系统化。传统上，韩国公务员录用考试包括英语及重要课程的笔试和一次面试。这种考试制度的一个重要缺点就是考察固定的知识点，依靠死记硬背。因此，文官委员会将对录用考试的内容及模式进行改革，着重考察考生学习和掌握新知识、新技术的潜能。现行高级公务员录用考试的内容大部分以法律及社会科学为主，缺乏能够切实考察申请人实际操作能力和技术的内容。因此，韩国政府正考虑对高级公务员录用考试作彻底的改革。英语考试以及公务倾向性测验(PSAT)将成为高级公务员录用考试的主要内容。另外，将通过一种“无背景面试”(Blindinterview)方式全面考查职位申请人的实际工作能力。(三)建立开放式职位体系在过去，新进入公务员体系的应聘者最高只能申请5级公务员职位(韩国公务员最低级为9级，最高级为1级)。只有那些在职公务员方有可能被提升至1-3级的高级职位。改革后私营部门的优秀人才也可以直接申请1-3级高级公务员职位。最近，文官委员会制定了建立“开放式职位体系”的规定，宣布有130个高级公务员职位为开放式的，以吸引来自政府外部更多的优秀人才。政府有义务公开这些职位的信息，以便个人申请。据估计，中央政府部门中20%的3级以上的高级公务员职位，将公开招聘。开放式职位体系将设计更合理的工资制度和绩效评估方式，把政府人力资源管理带入高效发展的轨道。高级公务员工资晋升将不再包括资历因素，而与公务员的绩效评估紧密相关。(四)改革人事轮换制度为了在更广阔领域中培育政府人力资源，增强政府行政的统一性和完整性，文官委员会正试图从以下几个方面增强政府人事交流：第一，加强中央政府各部门的人事轮换。这样一来，高级公务员将会形成一种整体观念而不仅仅是部门观念。其目标是减少部门之间分割意识，增强合作观念。第二，加强中央政府与地方政府之间的人事轮换、交流。其目标是促进中央与地方政府之间的理解，培育政府人力资源，激发组织活力，促进分权。第三，加强政府与企业之间的人事交流。政府部门通过吸收来自私营企业的具有丰富知识和经验的商业人才，来激发自身活力。尽管政府与私营企业之间的人才交流有利于人力资源的发展，但对其中潜在问题也必须加以审慎的关注。文官委员会应发展一套监控机制，预防此过程中公私部门之间可能发生的冲突。(五)工资的改革韩国以往的人事制度注重职位的稳固而不是公务员之间对职位的竞争。这造成了韩国的公共服务缺乏竞争力——不管是在国内还是在国际上。为了增强公务员的竞争力，韩国政府正在建立一种新的工资体制。1999年，韩国政府在3级公务员(中央政府中各部的副部长及各局局长)当中率先引入“年薪制”。在此制度下，公务员的福利水平将依据他们不同的工作表现而决定，即使同一工资级别内也将不同。(六)绩效评估韩国政府从1999年1月1日起在全体公务员中引入绩效工资制。以目标管理为基础的新的绩效评估制度已经建立起来。此前，在一项力图把政府人力资源管理的基础置于个人绩效之上，从而促进公共服务领域竞争的努力中，就引进了新的人事测评体制，在此体制下，政府每一年度均授予那些在年度表现特别优秀的公务员特别奖励。绩效评估制度的另一项功能是监控高级文官的任命和提升。过去，公务员的晋升大都依据其资历的深浅。韩国政府正努力废止这种被动升迁模式，而代之以绩效原则为基础的公务员升迁办法。要改革工作评估方式，就必须设立新的评估标准和尺度。近期人们对“全方位评估体系”表现出了极大的兴趣，并期望能够广泛应用。这种评估体系涉及多角度的信息反馈，是一种非常精细的评价体系。评估者从受评者的上级主管、其它高级管理者、同事、顾客、下属等各方面收集信息，然后综合出正确的评价等级。提高工作绩效的前提是对工作中的弱点有深刻的认识，而来自与受评人有密切关系的人员的评价无疑提供了这种洞察力。(七)改革培训制度与促进专业化韩国公务员录用考试竞争十分激烈，因此，公务员的整体素质较高。然而，公务员的在职培训却非常有限且不成体系，公务员的长期培训不论在质上还是量上都存在严重不足。对此问题的补救措施就是完善公共部门培训制度。以下措施对于政府人事的现代化是有益的：(1)增加用于公务员长期培训的投资份额；(2)把公务员长期培训由较高阶层拓展到全体公务员；(3)在培训中引入任务导向等新型管理方法；(4)把长期培训与公务员在职训练有机结合起来；(5)制定更具弹性的工作制以适应长期培训的要求，如实施新的休假制度等。(八)建立人力资源数