《杭州市市民卡管理办法》

《杭州市市民卡管理办法》立法后评估报告杭州市信息办杭州市民卡项目是杭州市政府为民办实事重要项目之一，为推进市民卡项目建设，方便市民办理个人相关社会事务,提高政府管理社会事务的效能,保障杭州市市民卡(以下简称市民卡)的有序发行和有效使用,杭州市政府于2005年5月30日通过了《杭州市市民卡管理办法》（以下简称《办法》），并于2005年8月1日正式施行。市民卡项目经过4年的建设，发卡量不断提高，应用范围越来越广，给市民卡项目建设和应用管理带来了新的课题及难题。为此，需要通过对现行《办法》进行立法效果评估，使《办法》能够根据经济、社会发展的实际情况，及时修改、补充法规漏洞，不断发展完善法规的实用性、可行性，使之与杭州市城市信息化发展相协调。同时，进一步增强管理部门责任意识，加强立法预测、规划工作，也是本次立法后评估的目的之一。市信息办专门成立了立法后评估工作小组，制定了后评估实施方案，组织市民卡服务中心等单位对《办法》实施了立法后的评估。在评估期间，参加评估的工作人员在市民卡服务中心6个营业厅、5个设在劳管站的单人网点开展问卷调查工作，涉及社区工作者、企业、政府机关、学生、退休人员等社会各界市民卡使用者35人；组织召开有市民卡各项应用管理政府部门负责人、使用者如企业、社区代表、人大代表等参加的座谈会，对《办法》在实际实施过程中的不足和缺陷进行评价，对部门管理过程中存在的管理盲区等发表意见，并进而提出一定的完善方案和意见建议；同时深入市民卡服务窗口、社保中心、社区等地进行考察，对市民卡的使用情况，发放、申领等具体操作过程进行考察。经过一系列的评估工作和对各方的意见和建议进行整理后，形成立法后评估工作报告。一、实施绩效评价《办法》实施的基本绩效如何，是立法后评估工作关注的首要问题。（一）宣传、贯彻方面《办法》颁行后，市信息办、市民卡服务中心一方面加强对《办法》实施的培训和工作指导，重点面向市民卡服务中心一线业务受理人员、社区及企业发卡工作人员、各共建部门工作人员等，组织了针对《办法》的讲解与专门培训，同时通过对一线业务受理中遇到的问题进行解释答复的形式对《办法》的适用予以指导；另一方面加大对广大市民和服务项目的宣传力度，通过媒体宣传、社区宣传栏张贴、分发使用手册、市民卡96225网站等形式积极向市民宣传《办法》，使市民、工作人员充分了解《办法》的基本精神和具体内容，更好地申领使用市民卡享受政府为民服务，收效良好。（二）完善相关配套制度方面在《办法》施行后，市信息办、市医保中心、市园文局、市民卡服务中心等部门和单位建立了市民卡各项应用推进小组，各应用组成员分工明确，协同建设市民卡应用；各应用共建部门根据《办法》制定了严格的业务实施规范、信息安全规范、应急预案以及业务联动方案；针对市民卡的申领，建立发卡工作组，以政府文件形式下发发卡计划，制定详细的发卡流程；针对市民卡补换等制定了方便合理的业务流程；同时明确检查、稽核规范以保证实施的有效性。据统计，仅市民卡服务中心遵照《办法》共制定配套制度、流程30余个，并根据市物价局审批，规定市民卡补换的费用金额并向市民明示。配套制度的制定保证了《办法》的顺利实施。（三）行政执法方面在市委、市政府的支持下，根据《办法》规定开展了市民卡项目的建设和运营工作，目前市民卡项目基本建立了一个服务体系完备、持卡人群覆盖主城区、具有相对强大综合应用功能的智能卡应用系统，是目前国内真正实现跨部门、跨行业应用的首张智能卡。今年6月被国家金卡工程协调领导小组办公室评为“国家金卡工程优秀应用成果奖”（全国9个地市级项目之一）。1、申领工作截至2008年11月27日，已累计申领市民卡200万张，发放195张；持卡人群已覆盖杭州市主城区16周岁以上杭州户籍市民，并部分覆盖参加杭州市级企业基本医疗保险的非杭户籍人员。2、服务体系工作市民卡中心已建成并完善包括1个中心服务大厅、5个营业厅、6个单人网点在内的窗口服务，28席的呼叫中心、服务网站的远程服务的服务体系，为市民提供便捷、优质的服务，同时，市民卡充值服务体系正在完善之中。市民卡共享数据交换平台和市民基础信息库已基本建成并已经扩展升级为全市政务信息资源交换平台和人口基础数据库。市公安局、劳动保障局、工商局、民政局、地税局、公积金中心等部门通过此平台已实现部门间的信息交换共享，交换能力可达每小时20万以上数据记录。市民基础信息库目前已汇集户籍信息、二代证照片数据、社保参保信息、公积金缴费信息等1千多万条。3、应用工作医保应用：2007年1月起市民卡成为杭州市基本医疗保险参保人员的就医结算的凭证之一。据统计，2008年上半年，持市民卡的医保使用人次已达8596913人次，占总医保就诊人次的73.18%。目前市民卡少儿医保应用和市民个人健康档案的应用也已在规划和酝酿启动中。城市通支付应用（开通人数已超过50000人）：一是出租车应用已完成4700余辆出租车改造（占全部出租车的62%左右），二是公交车应用已实现市民卡的公交月票和电子钱包91折优惠功能，三是实现刷卡乘坐水上巴士，四是实现市民卡停车刷卡付费，五是实现市民卡可在自行车慢行系统租赁自行车，六是实现在定点加油站的刷卡付费，七是市民卡商盟已实现660余个应用点的刷卡消费，包括杭州百大、欧尚超市、华润万家超市、喜士多便利店等，覆盖了超市、餐饮、娱乐、休闲等与百姓生活紧密相关的行业。市民卡城市通支付应用开通人数已超过50000人。公园年卡应用：2005年12月起正式开通市民卡的公园年卡功能。市民持已开通公园年卡功能的市民卡，在有效期内可无限次刷卡入公园游览。目前开通33000余人。市民卡图书馆应用：于2008年10月1日正式上线，市民卡目前已成为杭州图书馆的读者证。4、市民卡有效期及信息安全管理根据《办法》第十三条规定市民卡有效期限为10年，已在卡面上明确使用日期，同时制定了10年后统一进行更换的业务规定。根据《办法》第十条规定，建立技术手段保证数据库安全，如建立审批手续，授权部门对数据使用，以保证数据的安全及保障部门对数据的使用；通过技术手段保障卡内信息只有授权用户能够读取；每位员工都签署《保密协议》等，上述办法保证了市民卡信息采集、交换、使用的安全。二、《办法》的立法总体评价《办法》中的各项制度设计和程序规定，其合理性与可行性如何，有无问题存在，是否需要进一步完善，是这次立法后评估的重点。包括市民卡基本功能定位是否完备、对个人信息保护的规定是否有效、市民信息的采集和申领规定是否合理、市民卡应用和推广建设的规定是否适用、市民卡申领和补换卡及挂失等业务是否合理等等方面。从总体上看，《办法》对市民卡这种新生事物大胆创新，对市民卡功能定位、管理体制、发放对象、信息存储及交换安全等等诸方面都给予了明确规定，《办法》出台使市民卡的应用、管理、发展规划纳入了法制的轨道，保证了市民卡项目各项工作依法顺利的执行，有力促进了杭州城市信息化的发展。（一）理念创新，服务市民《办法》第一条明确《办法》制定的缘由是方便市民办理个人相关社会事务，提高政府管理社会事务的效能，保障市民卡的有序发行和有效使用，因此立法目的就体现了服务市民、以人为本的理念。市民卡是新生事物，因此《办法》在第二条规定市民卡具有信息存储、信息查询、交易支付等基本功能。明确了市民卡“多功能智能IC卡”的定位，为市民卡应用建设指明了方向，同时与市民卡项目执政为民的项目设计理念相统一。（二）职责明确，协同共建由于市民卡项目涉及面广，工作量大，为确定建设顺利进行，《办法》第四条明确了市信息办、市信息资源管理机构、市民卡服务中心等部门的管理职责，同时在《办法》第五条对公安、劳动保障等市民卡应用部门提出了协同建设要求。由于职责规定明确，在市民卡申领期间，公安等部门及时、准确提供业务信息，保障规模发卡工作按规划要求完成；在市民卡应用建设方面，劳动保障、园文、交通、城管等等部门有力配合，协同建设，使市民卡医保应用、公园年卡应用、城市通支付应用、图书馆应用等按计划逐项建设、逐项上马。（三）内容合理，表述到位鉴于市民卡是新生事物的事实，《办法》从市民卡发放对象、存储信息内容、市民办理及保管条件、信息安全管理、技术规范、有效期、补换领要求、费用等方面对市民卡的管理进行了有效的规范，内容合理、到位，表述准确，指导性强。同时《办法》对市民卡基本功能及应用领域拓展，提出了“分步实施、逐步实现”的要求，对市民卡项目建设稳步推进提出了目标和方向。三、存在问题及建议杭州市民卡作为新生事物，《办法》填补了IC卡这一领域的立法空白。但是，由于市民卡项目从无到有到现在的规模，发展很快，《办法》不可避免会与社会实际生活产生一定差异。发现这些立法与实施中存在的问题并加以解决，也是这次立法后评估的重要内容之一。（一）《办法》内容中存在的问题1、《办法》对实践中的部分问题未规定相关的解决规范。如办法第五条：“除法律法规另有规定外，任何市民卡应用单位不得拒绝市民卡系统在本单位的应用。”如果有拒绝使用的，有何具体措施未明确。建议明确奖惩措施，以促使市民卡使用率的提高。2、《办法》第六条，市民卡发放对象为具有杭州市户籍的本市市民。在目前实际发放中，因杭州市级企业医疗保险政策的调整，实际发卡对象已包括在杭工作、已参加杭州市级企业医疗保险人员。建议修正发放对象内容。（二）实施中出现的问题1、《办法》第十八条规定：“《办法》施行后，市政府各部门和各区、县（市）人民政府不再发行与市民卡功能类似的其他卡。已发行的，应当逐步纳入市民卡体系，并相应调整原有的管理制度。”目前公交序列IC卡已新增与市民卡城市通支付应用类似或基本类似的Z卡、停车卡、心动卡等。除5大商场经市政府同意发放消费储值卡外，尚有众多中、小商户及部分企业在自行发行各类单一或通用消费储值卡，以致出现过多起因商家信用风险而造成消费者资金损失的现象，社会反响较大。·本着规范管理、规避风险原则，后评估工作中市民代表建议将各类储值消费卡的资金储存、清算等环节管理通过市民卡平台予以实现，然问题是《办法》第十八条只对市政府各部门和各区、县（市）人民政府发行与市民卡功能类似的卡做出了规定，予以合并并不再发行新的卡种。2、目前市民卡已成为杭州图书馆的读者证之一，且在市青少年活动中心参加一些支付项目活动可享受半价优惠，这与《办法》不符。《办法》第六条规定市民卡发放对象为16周岁以上杭州户籍市民及参加杭州市级企业医疗保险人员，未包括全部16周岁以下杭州户籍人员。如果严格按照《办法》执行，将影响该类人群享受政府提供一些便利服务。建议修改发放对象范围，尽快对16周岁以下杭州户籍人员实施市民卡的发放。四、《办法》修订建议根据立法后评估工作的结果，针对内容制定上存在的法律责任的欠缺以及实施中暴露出来的问题，适应推进工作需要，除了研究制定了应对措施，为维护规章严肃性，建议在条件成熟时，根据形势变化和实际需要，对《办法》作相应的修改、完善，以进一步完善我市市民卡立法工作，保障市民更好的享受政府服务。