中国古代行政监察制度及其借鉴意义

中国古代行政监察制度及其借鉴意义[摘要]：中国古代的行政监察制度萌芽于春秋战国以前，从先秦时期到隋唐以至明清逐步建立、发展和完善，期间共历经两千多年；体系完备，特点鲜明，内容丰富，对中央和地方的监察发挥了重要的作用，为统治阶级巩固其统治做出了巨大的贡献，同时也为完善我国社会主义的监察制度提供有益的借鉴。[关键词]：行政监察；发展历程；历史特征；现实意义监察制度作为国家政治制度的重要组成部分，是统治阶级为了巩固其统治地位，维护统治秩序，对国家机关及其工作人员进行检查、监督和处理违法失职的一项重要制度。在两千多年的历史中，不断的发展壮大和完善，形成了一套完整的监察体系，职能分工不断的明确，逐渐独立的机构和权力不断增强的一个组织体系，对统一国家，稳定社会，促进经济文化的发展都产生了积极的促进作用，对未来的发展也起到了一定的借鉴作用。但监察制度由于经历的朝代多，受到各种因素的影响和制约，其发展、演变过程具有明显的阶段性特征。一、中国古代行政监察制度的历史演变中国古代的行政监察历史悠久，建立了完备的行政监察制度，大体可以分为四个阶段，起源于春秋战国以前，秦汉时期得以形成，魏晋南北朝到隋唐时期的进一步完善，宋辽金至明清时期进一步的加强和巩固。（一）先秦时期的萌芽阶段我国古代的行政监察制度萌芽于春秋战国时期，此时，完整的监察制度尚未形成，只出现了为数甚少的监察职官，且没有明确的职责分工，主要有两类，一类是由史官兼领监察权，另一类是由行政、执法官兼领监察权。据相关文献记载，西周产生了第一代的监察官员，并有御史的记载，在周代还有“府、胥、徒”等职务在内的史官系列。总的来说，先秦时期的行政监察制度，简单且原始，没有特定的官员、机构和监察法律法规，只是一种非正式的监督行为和监察活动，但监察因素已在国家管理事务中存在，且初具萌芽，对后来建立起来的中国封建监察制度产生了重大的影响，是中国监察制度的准备时期。（二）秦汉时期的形成阶段秦灭六国，统一天下后，形成了以皇权为中心，创建了从中央到地方层级节制的官僚体制为基础的封建专制主义的中央集权制度。在中央设置“三公”分别是丞相、太尉、御史大夫，其中御史大夫的主要职责除了辅助丞相处理朝廷政务以外，还有个重要的职责便是监察百官，整肃纲纪。此类型的官员大都是皇帝的亲信，职权重大，地位仅次于丞相，其监察对象除皇帝外几乎包括了所有的官员。此外，在地方的监督问题上，实现郡县制，设置了郡御史监察地方的各级官员。中央和地方御史的设立，标志着监察制度的建立，但尚处于初级阶段，具体制度及职能尚未专业化。汉时，汉承秦制，御史大夫既行监察职责，又掌握行政大权；各个层次，各个系统的监察官员，职责具有明确的分工，开我国古代行政监察独立立法的先河，颁布了我国历史上第一部专门规定监察官职权范围的法规。（三）魏晋南北朝至隋唐时期的完善阶段魏晋南北朝时期是中国政治发展的一个重要时期，也是中国监察制度发展的一个重要时期。由于封建政权长期处于分裂割据状态，其行政监察制度在混乱中有所衰弱，但却从未间断，御史台作为独立的部门，其下设台院、殿院、察院，内部分工明确，同时建立谏官组织。但是政局的不稳定，使得监察职能在实际政治生活中却备受牵制，未能达到预期的目的和效果。隋唐继续沿袭南北朝时期的以御史台为主，台谏并立的格局。即一部分是御史监察系统，一部分是谏官谏言系统，分别负责监督百官和规劝皇帝，相辅相成，构成了隋代完整的监察体系。为后世确定了封建行政监察制度的基本模型，对此后的行政监察制度产生了深远的影响。（四）宋辽金元至明清时期的成熟阶段宋朝是我国封建制度由兴盛趋向衰落的转折点，封建中央集权向高度皇权转折，随着专制皇权的不断强化，封建统治者更加重视对中央和地方官员的监察，使监察体制更为系统化，同时宋代的统治者又以各种方式剥夺监察官吏的职权，使封建监察制度趋向保守。至元代，不断对监察制度进行加强和巩固，如最高监察机关御史台、最高行政机关中书省和最高军事机关枢密院地位兵种、三权分立。明清时期，中央集权达到了顶峰，且日益向极端的君主个人主义专制方向发展，监察制度的完备和严密达到了顶点，为明朝的专制统治竖起了一根坚固的支柱。具体表现在明朝改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，独立于六部。地方设十三道巡按御史，到了清代，科道合一，地方依明制。同时制定了我国古代最完整的监察法典《钦定合规》。将中国古代的监察制度推向了顶峰。二、中国古代行政监察制度的历史特征中国古代的行政监察制度形成于封建时期，是一种维护阶级统治秩序、保障国家机器正常运转的一种工具，深受中国封建文化的影响，既不同与同期西欧各国，又与其它文明古国存在区别，有自己独特的历史特征：（一）皇权拥有最高的监察权，其它监察权力都为皇权服务在历朝历代中，监察机构权利的大小取决于皇帝对行政监察的重视程度，两者呈现正比的趋势，监察权力随着皇权的加强而加强。皇帝越重视行政监察，监察机构的权力也就越大，如明清时期，皇权达到了顶峰，监察权也达至顶峰。监察制度设立的母的是维护皇权，和封建统治，其权力直接来自皇帝的授予，即使其品秩并不高，同样也能对权重者进行监察，只对皇帝负责，是皇权的延伸，成为抑制相权的主要工具，如秦始皇创国后首创的“三公九卿”中的三公，就达到了分散权力，制约相权的作用。（二）独立的监察机构，实行自上而下垂直监察行政监察制度随着中国古代封建制度的发展，从萌芽产生，到不断的发展和完善，虽然古代的监察权依附于皇权，但监察权力的运用具有相对独立性。职能渐渐从行政监察权中分离，机构也渐渐走向独立。秦汉时，御史大夫既行使行政权参与朝议，掌管公卿百家奏事，又行使监察权，监督百官；东汉时期御史台的设立，使古代专门监察的机构从行政机构中分离出来，行政权与监察权开始分离；魏晋开始，御史台成为独立的监察机构；直到唐代，不仅拥有独立的监察机构，而且体制健全；明朝时，六科给事中作为六部的监察机构，在编制与地位上完全独立，只对皇帝负责；到了清代，都察院更加独立，在职权上超越了前代。古代的监察制度，自上而下，垂直监察，形成一套完整的体系，不仅在惩治腐败起到了比较重要的作用，也为后世所继承和发展。（三）不断规范化、法制化的监察活动和监察方式的动态化我国历朝历代统治者重视用法律对监察活动进行规范，监察活动在其发展过程中越来越法制化。如汉朝时的《刺史六条》、隋朝的《监察六条》、唐朝的《巡察六条》、宋朝时的《监司互监法》、清朝的《钦定台规》等法规的制定，对于监察机构的设置、监察官员选任考评及其职权范围的设定，都有其比较详细的规定，从而有利于监察工作有序有效的进行。我国古代的监察方式呈现动态化的特点，经常性监察和临时性监察相结合，除在中央有设置固定的御史台进行经常性得监察外，中央还不定期，临时性派遣监察官员到地方进行巡视，如汉武帝时将全国划分为十三部。（四）重视监察官员的选任和监察官员之间形成相互监督中国古代的行政监察官员的选拔，历来受到许多统治者的重视，在选任方式上，监察官员一般是由皇帝直接任免，或御史台推荐，不受吏部等其他部门的制约，且重要岗位的监察官员，大都是皇帝的亲信。在所选拔的官员之中，在履行监察各级官吏的同时，又在监察官员之间进行相互的监督和制约，使监察权交叉进行，形成多重监督，保证了检察权的公正进行。如明朝时期，御史和六科给事中可以相互监察，制约。三、中国古代监察制度的现实借鉴意义绵延数千年的中国监察制度，是我们祖先为人类创造的文化财富，体制完备，经验丰富，对后世的影响深远。虽然监察制度是中央集权下的一个产物，但作为古代的行政监察制度是封建官僚政治制度的重要组成部分，它在整饬吏治和巩固统治阶级专制统治、维护社会稳定方面发挥了重要的作用。我们应以“取其精华，弃其糟粕”的态度，结合我国当代监察工作的实践，主要有以下几点意义：（一）保持监察机构的相对独立性和较高的权威性从我国古代的监察机构的演变历程中，不难发现，历届统治者在监察机构的独立上都作了一定的努力，这种独立的监察设置能够有效摆脱官僚机构的干扰。我国现阶段监察系统主要由行政监察机构和中国共产党监察机构，目前实施的行政监察与党内监察“双轨制”，其中行政监察中，各级行政监察机关直属同级政府下属的一个常设机构，独立性较小，因此要增强其独立性，才能保证权力发挥运用到实处。（二）重视对权力进行的监督及分权纵观整个封建社会，御史监察机构内部监督相对比较完善，绝对的权力产生绝对的腐败，没有有效的监督，必然会产生腐败。我国现行的监察制度也应推进相互监督，形成各监督机构之间相互监督的机制，同时，实现政务分开，接受政府、人大、群众监督，从而形成良好的监督网络，可以有效防止腐败，保证监察权合法、有效的行使。（三）健全监察法律法规我国的封建统治者非常重视利用监察法律法规来规范监察活动，对监察活动的很多方面都进行规定，使古代行政监察工作有序地开展。我国虽然已相继出台了《中国人民共和国行政监察法》《监察机关审理政纪案件的暂行办法》《中华人民共和国行政监察法实施条例》等多部相关法律，但具体的操作性不强，应尽快出台相应的配套方案，确保有法可依、依法治、，有法必依、违法必究、执法必严，保证监察权力合法、有效的行使。参考文献：[1]蔡放波,中国行政制度史，武汉大学出版社.2009[2]刘玉超.中国古代监察制度及其借鉴意义.法制与社会.2014/1下[3]林志强.张旭日.中国古代行政监察制度特征研究.河南社会科学第19卷第3期[4]汪江波.论中国行政体制改革中值得借鉴的中国古代行政思想.法制与社会》2009[5]汤建华，宋晓辉.中国古代监察制度的演变.民主与法治.2002