国外城市群发展及其对中国城市群的启示-薛凤旋

国外城市群发展及其对中国城市群的启示*薛凤旋郑艳婷许志桦摘要：在全球化背景下，国家或城市不再是世界范围内区域竞争单元的主体，替代它们的是以城市集合体形式出现的城市群。通过回顾国内外城市群的相关理论以及国际知名城市群发展的实践和成功经验，概括了西方城市群的不同发展模式。包括美国的市场主导模式，欧盟的政府主导模式，和日本“广域行政”为特征的模式。而这些模式的共同特征则是市民和民间团体的参与和合作。基于理论和实践经验的回顾，对我国城市群的发展提出了建议。建议赋予城市群自主权，强化其经济社会主导地位，加强其核心功能；在城市群内部，促进城市间建立城市增长联盟以及跨部门的专业协调组织；自下而上层面则注重发挥民间团队的作用；除了重视城市群核心城市的发展，还要兼顾周边地区的经济社会发展，以缩小城市群内部区域差异，提升城市群的整体实力。关键词：城市群；研究进展；启示中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：2095—5766（2014）04—0147—06收稿日期：2013—12—15*基金项目：本文系国家自然科学基金青年基金项目《全球化对我国巨型城市区域的空间重塑及其作用机理研究》（41001094）的阶段性成果。作者简介：薛凤旋，男，香港浸会大学当代中国研究所教授（香港999077）。郑艳婷，女，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授（北京100875）。许志桦，男，香港浸会大学当代中国研究所（香港999077）。【城市经济与城市群】区域经济评论2014.04REGIONALECONOMICREVIEW一、国外城市群的发展在全球化背景下，国家或城市不再是世界范围内区域竞争单元的主体，替代它们的是以城市集合体形式出现的城市群。我们选取北美、欧盟和日本的5大城市群，分析其发展过程中的成功做法和经验，来为我国城市群发展提供借鉴意义，包括：（1）以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群；（2）以芝加哥为中心的中北美的城市群；（3）以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群；（4）以伦敦为核心的英国城市群；（5）以巴黎为中心的欧洲西北部城市群。《中国城市发展报告》资料显示，美国三大城市群（大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区）的GDP占全美份额的67%；日本三大都市圈（东京、大阪和名古屋都市圈）GDP占全日本的份额则高达70%。（一）北美城市群作为美国人口最多的城市化地区，纽约大都会区是一个集国际金融、时尚、娱乐和文化于一体的世界城市群。这一地区没有“官方”的地区规划组织，但成立于1922年的区域规划学会，作为一个独立的非营利性的地方规划组织和基于民间团体的规划模式，在地区内和下属辖区的规划中一直发挥着举足轻重的作用。这种协作式的地区规划模式把包括政府机构在内的各个关键利益代表聚集在一起，在大都会区交通系统、保护公共空间、推进高品质的城市开发等方面共同商议。协会不仅是地区研究和规划组织，还是有巨大影响力的民间团体和教育机构，与美国建筑学会、美国规划学会、美国公共行政学会等团体及普林斯顿大学等学术机构保持紧密合作。一直以来，区域规划学会以综合经济发展（竞争性）、人力资源和人口条件、土地利用、交通、环境保护和设计等专业知识、跨学科的眼光来处理区域发展重大问题，建立了一个包括地方政府、利益集团（如环保组织）、专业团体、商业社区等利益相关者的发展联盟。147DOI:10.14017/j.cnki.2095-5766.2014.04.009区域经济评论2014年第4期作为五大湖城市群代表的芝加哥都会区更是将建立在商业团体基础上的民间团体制度化，2000年，他们组建了“芝加哥大都市2020”这一新的组织，吸纳了包括商会、工会、民间和政府组织的代表，定期与地方社团、民间和政治组织进行会晤磋商，处理住房、教育、技术和企业创新、土地利用、社区安全及经济竞争力等重大议题。总体上，北美都市群在强调城市群内部各城市高度自治、让市场主导和维系城市群的综合竞争力基础上，自下而上的民间组织（团体）发挥至关重要的作用。（二）欧盟城市群作为欧洲大都会区的发展典范，兰斯塔德地区是一个有着绿心和多中心的类似马蹄型的城市密集区。1990年，荷兰政府组建成立了“兰斯塔德地区局”，目的在于提高兰斯塔德地区的生活和环境品质、增强区域竞争力，形成一个统一的、高效率的大都会系统，使每个城市从地区功能分工中获益。具体运作方面，荷兰中央政府通过下属的空间规划和环境部门在“兰斯塔德地区局”起到牵头作用。近年来，“兰斯塔德地区局”积极强调工作的对外性，他们和欧洲地区在研究和创新网络上开展了紧密合作，提高地区作为欧洲物流中心的主导地位及其推广工作。在推进集中式发展模式的同时，他们注重空间品质的提升，高度重视吸引跨国公司的专业人士、商人和有创造力的思想家，积极发展高端生产性服务业，竭力打造良好的工作和生活环境，包括住房供应、区域绿色空间的数量、大学教育水平、安全程度、文化活动和休闲设施等。政府对大都会区的管治和支持作用体现得最为明显的是伦敦都市区。成立于1999年的大伦敦市政府在其发展中发挥着重要作用。该政府由直接选举产生的市长和15名议员组成，职责包括交通、公安部门（伦敦员警厅）、消防和紧急事件处理（伦敦消防局）、经济发展（伦敦开发署）、规划、文化、环境及卫生等。其中，伦敦开发署成功使伦敦在吸引高端服务尤其是金融业上占据了优势，与工业部门、公共部门、志愿者组织建立了密切的合作关系，为地区重建、技术培训、内部投资和地区创新方面设立了基金。值得一提的是，伦敦开发署在SilvertownDocks和温布利的重建工程中和私营部门投资者成功达成了合作并和当地居民进行了协商，在2012年奥运会结束后如何利用奥运会提高伦敦作为全球金融中心的地位和作用。可见，伦敦开发署发挥着不可或缺的作用。作为政府主导推动的发展计划，值得一提的是欧盟结构基金（StructuralFund）。这看似与大都会发展没有关联，但面对都会区内部各城市的发展差异及大范围的空间差异，具有普适性的指导意义。欧盟结构基金是由欧盟从预算中拨款设立的基金，是为实施地区政策，缩小欧盟不同地区之间的发展差异，促进其经济和社会的统筹发展从预算中拨款设立的基金。欧盟结构基金主要用于为经济落后地区建立基础设施，促进企业投资、支援面临结构性问题的地区进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业。欧盟结构基金共分四项：（1）欧洲地区发展基金（ERDF）重点鼓励和促进创造或保障工作岗位的生产性投资、基础设施建设、地方发展计划以及中小企业发展。这项基金与投资促进的关系最为密切。（2）欧洲社会基金（ESF）是欧盟实施就业政策最重要的财政工具。（3）欧盟农业指导与担保基金（EAGGF）旨在支援农业结构改革以及农村地区的发展。（4）渔业指导财政工具（FIFG），主要支援渔业结构改革。具体执行程序是，欧盟委员会与各相关成员国的主管机构逐一协商制定该国使用结构基金项下资金的“共同体促进方案”，内容包括被促进地区情况、促进战略和重点等。成员国（联邦）政府与地方（州）政府在此方案基础上制定实施计划，并上报欧盟委员会批准。地方（州）政府负责管理和实施。2003年，欧盟发表了一份评估报告，认为“欧盟在利用结构基金方面取得显著成效，促进了欧盟内落后地区的经济增长，就业和可持续发展”。1994-1999年期间，成员国的地区不平衡问题得到一定程度的改善，受援国的基础设施建设得到了加强，卫生和教育事业得到了进一步发展，保护和改善环境方面有了更大进步，受援国居民的文化教育水准和基本素质得到了一定提高，劳动力市场得到了培育；欧盟最落后的地区获得了约2100亿欧元的公共和私人投资，创造了80万个就业机会，修建高速公路4100公里，普通公路3.2万公里，有21万家中小企业和800万人得到帮助。欧盟结构基金在缩小地区差距、促进落后地区就业和经济增长方面的确取得显著成效的同时，受援地区和新入盟国家人民对欧148国外城市群发展及其对中国城市群的启示洲一体化和“欧洲身份”的认同感大大增强，这为今后欧盟的进一步扩大和深化改革打下了思想基础。总之，自上而下的政府或超政府组织或机构在欧洲城市群发展过程中发挥重要的作用，尤其在增进区域公平、保护环境等社会事务的协调和合作层面。（三）日本城市群东京大都市区是世界上最大的城市群，人口超过3500万人（2005年统计）。成立于1991年的东京都政府的主要职能包括提供供水、污水治理、消防、税收等公共服务。近些年，日本人口老龄化、人口下降及日益扩大的财政赤字给其管理带来了巨大压力。针对此，他们做到了从大局出发，充分考虑外部因素的变化，适时进行了财政改革，出台更规范的预算制度，使资源能够转移到那些需要优先解决的问题上，如人口老龄化所需的社会服务等，使社会公益服务更贴近大众。一直以来，区域经济一体化是城市群发展面临的重要课题，尤其是跨界合作和协调方面。日本的做法是推进旨在促进有关地方政府间跨域合作的“广域行政”。具体而言，广域行政指地方公共团体运用地方自治法上有关广域行政制度的相关规定进行事务的共同处理，这里所指的地方公共团体包括都道府县及市町村。具体包括：（1）划定广域行政圈，推动生活圈共同规划；（2）市町村行政区域合并；（3）广域事务的共同处理。随着经济发展带动地方居民的生活圈逐渐扩大，透过“广域行政”理念来扩大行政区域、强化地方自治团体间的合作，进而提高行政效率，以满足居民的需求。从1953年“市町村合并促进法”，1963年修正“地方自治法”，纳入“地方开发事业团”，到1965年通过“地方行政联络会议法”，都是“广域行政”的涉及范畴。事实上，广域行政是一系列日本经济和社会发展情境变更的必然，这些情境包括产业、交通及都市的跨境发展；市町村行政的广域化；应对高龄化社会的对策；居民要求的多样化；效率提高的要求；日常生活圈的不断扩大；地方分权推进的要求；节约地方行政开支；地方人口的不平衡发展。这一办法能够建立本土化的地方政府跨域合作体制，促进国家资源的有效运用，改善地方政府财政危机，更能协助政治落实地方分权的理念。总体上，区域性大局和开放的发展理念在日本城市群发展过程中得到高度重视，弹性的和适时变动的治理措施有效化解了日本经济和社会发展过程中的诸多难题。（四）小结由上文可见，西方在落实城市群发展的规划与管理上，显示了不同的模式。美国主要采取的是市场主导的模式，同时强调给予城市群高度自治，并使城市群内政府与民间团体上下协调。欧盟的政府主导则更为明显，通过不同发展基金与区域机构的建立以引导城市群的发展。日本的“广域行政”模式则强调了城市群内各行政单元的跨界和跨行政级别与跨功能的合作，这一模式更加重视政府与民间团体的合作。这些实践经验证明了区域性行政管理过程中创新性发展和政府主导的重要性，同时市民和民间团体的参与和合作也非常必要。因此，国外城市群发展的实践经验告诉我们，不管是自下而上还是自上而下，城市群的发展都需要统一的协调组织，对综合性事务进行统一规划、管理和组织。通过综合规划、管理，有助于综合考虑和协调各方利益，有效利用城市群内部资源，更有效率的来解决大区域范围内的综合性重大问题，从而提升城市群的竞争力。而在这个过程中市民应有部分的参与以达到上下协调、上下一心的效果。二、我国城市群发展的经验在过去的20多年中，中国城市群的研究已经取得了相当大的进步。早期关注的是城市群的机遇、意义及形态学的特征（Zhou，1991;Zheng，2009）。胡序威等起初采用了大都市带的观点来解释它们的形成（胡序威等，2000）。他们认为中国城市群是沿着交通走廊发展的经济上具有紧密联系的区域。二十世纪八十年代SitandYang（1997）在珠江三角洲的研究中认为外部力量，尤其是外商直接投资，是中国城市群发展的新的驱动力量。此类城市区域是基于大量的低成本、低技术劳动力和廉价土地成本的以出口为导向的劳动力和资源密集型的工业化推动形成的。生产成本和管制宽松的乡村地区因此取得了快速的发展。区域城市化呈现出“自下而上”的过程，其他类似的国内研究也表明这种城市化过程是在国家政策鼓励下由地方政府和149区域经济评论20