搜索
浅析城市地下空间开发利用及管理【摘要】随着社会经济的不断发展，城市在空间、环境、资源等方面面临巨大挑战，经济不断发展与相对紧缺的土地资源之间的矛盾，对城市在空间规划中的整体布局、生态保护、功能配套等方面提出了更高的要求。本文通过分析当前城市地下空间开发利用存在的问题，比照国内外地下空间利用现状，从法律、规划及管理等方面，多层次、多角度地探讨地下空间开发利用的方向，并对当前地下空间开发遇到的问题提出建议。【关键词】地下空间；开发利用；组织管理城市地下空间的大规模开发利用，是经济发展和城市建设，特别是城市功能聚集到一定阶段的必然趋势和要求。随着城市化进程的迅速推进，受城市土地资源制约和可持续发展的需要，中国城市的地下空间开发建设逐渐进入了全面的加速期，地下空间利用成为政府影响和调控市场的重要领域。由于城市地下空间开发利用是一个复杂的系统工程且具有不可逆性，为此进一步加强城市地下空间开发利用的控制与引导，建立健全地下空间开发法律法规政策体系，理顺和优化地下空间开发管理机制显得尤为迫切。一、国外地下空间开发利用历史及现状从1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁开始，国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。（一）日本：国土狭小，城市用地紧张，经过八十多年的综合开发，其地下街已从单纯的商业性质演变为包括多种城市功能的、有交通、商业及其它设施共同组成的相互依存的地下综合体。其在开发过程中比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。（二）北美：北美的美国和加拿大虽然国土辽阔，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖锐。纽约中心商业区有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八达不受气候影响的地下步行道系统，很好的解决了人、车分流的问题，缩短了地铁与公共汽车的换乘距离，同时把地铁车站与大型公共活动中心从地下道连接起来。如洛克菲勒中心地下步行道系统，在10个街区范围内，将主要的大型公共建筑在地下连接起来。除此之外，美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。（三）北欧：北欧地质条件良好，是地下空间开发利用的先进地区，特别是在市政设施和公共建筑方面。瑞典斯德哥尔摩市地下有共同沟30公里长，建在岩石中，直径8米，战时可作为民防工程。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。（四）苏联：苏联也是地下空间开发利用的先进国家，其特点是地铁系统相当发达，莫斯科地铁系统是世界上客运量最高的城市，每年达26亿人次，以其建筑上和运营上的高质量而闻名于世，特别是其车站建筑风格，每站都有其特色，各转乘站的建筑布置相当巧妙，在多达四条线路相汇处，乘客可以最少的时间达到换乘的目的。二、我国地下空间开发历史及现状在20世纪90年代以前，我国地下空间的开发大多为单一式的地下轨道交通、隧道及人防地下室等，建设资金以政府筹措为主，并由政府部门地下空间进行管理。在进入市场经济转型期后，地下空间开发资金的来源，已经由政府单独出资开始转向多种共同参与。而其功能也逐步从单一地由为社会提供公共服务的职能转向公共服务和地下商业开发并举的时代。而随着土地资源的日益紧缺及全国多地地铁的兴建，地下空间的开发利用也开始被越来越多的城市所认可。其形式大致有以下几种：一是走平战结合新路，将战时防空与平时应对突发灾害事故相结合。如根据房屋建设规范，结合民用高层建筑修建配套地下车库作为防空地下室；充分利用大型公共设施地下空间，如上海世博园5.28平方公里的地下，就有一块近3万平方米的地下空间，该地下空间作为上海市的重点民防工程之一，使上海率先在全国实现了从人防到民防的转变。在世博会期间，它作为园区重要的运营保障用房资源，世博会后作为地下人行通道及大型停车库，为世博园区后续利用服务，而战时则作为人员掩蔽部及防空专业队工程。二是地下交通建设体系。伴随地下轨道的建设，地下空间的大规模开发也是齐头并进，地铁运营的相关配套设施建设促进了地下空间的开发利用。如地铁出入口连接通道、地下步行通道等。三是城市综合体地下空间。与地上商业联为一体，以商业形态为主，有别于交通干道式的地下建设和写字楼地下拓展式的建设，通常是伴随着地上项目同时开发，以求最大限度的开发利用土地的商业功能。三、我国地下空间开发存在问题分析近年来，各个城市通过统一规划和建设，地下空间开发利用取得了一定的成就，并逐步体现其可观的开发价值，但是必须看到，相对于地面空间开发利用来说，地下空间开发的竞争力仍显不足，因而如何才能实现地下空间开发价值是当前亟需解决的问题，而这个问题的解决与地下空间权规划、管理及政策等方面的问题有密不可分的联系。（一）关于城市地下空间建设的法规政策较为零散，还未形成一套完整的体系及规范我国目前实施的《城市规划法》、《土地规划法》、《土地管理法》、《矿产法》、《道路交通法》等与地下空间开发利用相关的法律中，对地下空间开发利用的具体规定和说明的缺乏与城市地下空间资源在城市发展中的价值和地位极不相称。近年来随着城市建设的发展，各地也陆续出台了一些专门针对地下空间开发的法规，如深圳是最早对地下空间开发予以立法的城市，该市自1998年开始，就陆续出台了《城市地下空间利用发展规划》等法规、条例来规范地下空间的利用和开发。此后，上海市在2006年出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，这是首个涉及地下空间建设用地审批和权属管理的规定。2010年，广州、福州等城市也根据本地的实际情况出台了地下空间开发利用管理的有关规定。但从已出台的政策来看，各地各自为政的情况较为明显，多是从开发利用的角度制定的一些规章制度。而在地下空间快速发展的今天，更需要的是一套具有中国特色的城市地下空间开发利用的法律、法规体系。（二）地下空间开利用的管理部门未形成一个统一的管理结构及协调机制地下空间开发利用是一个复杂的系统工程，具有工程复杂、牵涉面广、协调程度高等特点，且具有不可逆性。开发过程中涉及城市建设、市政、交通、国土资源、人防、园林、规划等多个部门，若不能科学地协调各部门的工作，则很容易造成由于部门条块分割、各司其职。目前，我国尚未有一个专门的机构来负责管理地下空间资源的开发利用。由于我国地下空间资源的管理机构缺位，地下空间资源研究和利用未受到应有的重视和关注，使得缺乏城市地下空间资源利用规划，城市规划也未考虑到将来的地下空间资源利用问题，造成了多头管理与无人管理并存，形不成合心合力的局面。（三）地下空间权概念模糊，现行的法律未对地下空间权进行明确界定地下权包含在空间权范畴中。空间权包括空间所有权和空间利用权。空间所有权是土地所有权的一部分。《中华人民共和国土地管理法》在相关条款中对土地的利用和使用做了规定，但没有清楚规定土地与空间的问题。概念模糊使得各部门在实际工作中对地下空间权的认识不足，从而导致对地下空间的开发利用管理重视不够，从而影响地下空间的良性有序发展。四、规范地下空间开发利用的解决方法（一）科学规划，统筹建设。规划是基础性工作，也是源头性工作。良好的规划不仅能够优化地下空间开发的而已中，而且可以促进整个城市未来的发展，避免重复性建设。首先要高标准编制地下空间开发利用详细规划。其次是要高质量搞好地下空间开发建设，把好设计项目的审批关，对地下空间整体建筑的安全性、空间利用的高效性、设施设备的共享性进行合理认证。再次是要高效益发挥地下空间开发利用的功能。以最大限度地提升地下空间开发利用的整体价值，实现高额的经济效益和社会效益。（二）完善政策，积极引导。相关部门要通过制度相关法律、法规，形成地下空间开发利用管理的一套完整法律体系。这个体系大致包括规划、建设管理法规和使用管理法规等。它涉及规划、投资、建设、经营、维护等多个方面，涉及与政府相关的多个部门领域（包括规划、人防、建设、交通等）。通过法律明确地下空间使用权及其主体的责任、义务权属范围，在明确国家对地下空间的所有权之后，还需要明确地下空间使用权的主体、主体范围、责任和义务等内容。对于经营性用途的地下空间使用权，应采用招拍挂方式公开出让，确保地下空间开发利用的公平、公正和公开。（三）统一管理，科学决策。地下空间的开发利用需要规划设计、工程管理、技术操作、市场运作、环境保护、运营管理等多项专业的参与，涉及的管理部门的职能也各不相同。为此，要更好地开发利用地下空间，必须尽快明确城市地下空间开发利用的统一的管理机构和协调机构及其相应的职权，形成地下空间开发的总体规划、项目审批、工程管理、安全监管、技术创新、行政执法和信息管理上的有效机制。（四）提升理念，创造效益。地下空间开发投入成本高，市场培育时间长。除了以人防为主要目的的地下空间开发在政策上给予优惠措施外，对于其他经营性用用途的地下空间开发在制定政策时，也要制定相关鼓励优惠政策，如减免部分税费等，达到调动社会各方面积极参与地下空间开发的目的，引导有实力的资金投入地下空间的开发，并使之取得应有的效益。加快规范地下空间开发，是城市经济飞速发展和城市空间需求急剧增加的客观要求，要科学地进行地下空间的开发利用，需要各部门的积极配合，加强地下空间开发利用的控制与引导，建立健全地下空间开发法律法规政策体系，理顺和优化地下空间开发管理机制，从而形成合理的开发秩序、健康的市场机制、良好的行为规范和有效的公众参与机制。