搜索
第2章环境管理的对象、内容与手段2.1环境管理的对象2.2环境管理的内容2.3环境管理的手段2.1环境管理的对象关于环境管理的对象，应该对人、物、资金、信息和时空等五个方面进行考虑。2.1.1人是管理的一个主要对象2.1.2物也是管理的重要对象2.1.3资金也是管理的对象2.1.4信息也是管理的对象2.1.5时空条件也是管理的对象2.1.6人类社会经济活动的主体—环境管理的重点对象环境管理包括对人的管理和对其他对象的管理，而对其他对象的管理又是靠人去推动和执行的。管理过程是一种社会行为，是人们相互之间发生复杂作用的过程。管理过程各个环节的主体是人，人与人的行为是管理过程的核心。2.1.1人是管理的一个主要对象2.1.2物也是管理的重要对象环境管理也可认为是为实现预定环境目标而组织和使用各种物质资源的过程，即资源的开发利用和流动全过程管理。环境管理的根本目标是协调发展与环境的关系，从宏观上说，要通过改变传统的发展模式和消费模式去实现；从微观上讲，要管理好资源的合理开发利用，要管理好物质生产、能量交换、消费方式和废物处理各个领域。2.1.3资金也是管理的对象资金是管理系统赖以实现其目标的重要物质基础，也是管理的研究对象。从社会经济角度出发，经济发展消耗了环境资源，降低了环境质量，但又为社会创造了新增资本。如果说，物的管理侧重于研究合理开发利用资源，保护环境资源，维护环境资源的持续利用，那么，资金管理则应研究如何运用新增资本和拿出多少新增资本去补偿环境资源的损失。在政府的宏观调控下，市场价格机制应该在规范对环境的态度和行为方面发挥愈来愈重要的作用，这也应该成为环境资金管理的重要内容。2.1.4信息也是管理的对象信息系统是管理过程的“神经系统”，信息也是环境管理的重要对象。信息是指能够反映管理内容的，可以传递和加工处理的文字、数据或符号等，常见形式有资料、报表、指令、报告和数据等。环境管理中的物质流、能量流，都要通过信息来反映和控制。只有通过信息的不断交换和传递，把各个要素有机结合起来，才能实现科学的管理。发展和采用现代化的信息采集、传输、管理、分析和处理手段，将地理信息系统、遥感、卫星通讯和计算机网络等高新技术应用于环境质量的监测、调查及评价中，建立环境管理信息系统和统计监测系统将成为环境管理现代化的重要内容。2.1.5时空条件也是管理的对象任何管理活动都是在一定的时空条件下进行的，环境管理的一个突出特点是时空特性日益突出，则时空条件亦应成为管理的研究对象。管理活动在不同的时空区域，就会产生不同的管理效果。空间区域的差别往往是环境容量和功能区划的基础，而这些条件又构成了成功管理的要旨。因此，对环境时空条件的研究，已成为现代环境管理的重要对象。2.1.6人类社会经济活动的主体—环境管理的重点对象上述五个方面的对象，已经包括了人类社会经济活动的各个方面。把握好这些管理对象，进行合理、科学地管理是解决环境问题的关键。同时，还必须以环境与经济的协调发展为前提，对人类的社会经济活动进行引导并加以约束，使人类社会经济活动与环境承载力相适应。环境管理的对象重点要放在人类的社会经济活动中。显然，应该注意人类社会经济活动的主体。人类社会经济活动的主体大致可分为个人、企业、政府三个方面。2.1.6.1个人个人在消费这些物品的过程中或在消费以后，将会产生各种各样的废物，并以不同的形态和方式进入环境，从而对环境产生各种负面影响。要消除个人消费行为对环境的不良影响，首先必须明确，个人行为也是环境管理的重要对象之一。为此必须唤醒公众的环境保护意识，同时还要采取各种先进的技术和管理措施。在市场经济条件下，可以运用经济手段和法律手段，引导和规范消费者的行为，建立科学、合理的消费模式。2.1.6.2企业企业作为社会经济活动的主体。其主要目标通常是通过向社会提供物质性产品或服务来获得利润。在它们的生产过程中，都必须要向自然界索取自然资源，并将其作为原材料投入到生产活动中，都要排放出污染物，会对环境产生不利影响。企业行为也应是环境管理的重要对象。要控制企业对环境的不良影响：首先要从企业文化的建设、管理入手，从内部减少或消除造成环境污染的因素，同时要从外部形成一个使其难以用破坏环境的方法来获利的社会运行机制和氛围。另外，还要营造有利于使其与环境协调、和谐的企业行为、技术发明所得到较高回报的市场条件。可以采取的管理措施有：制定严格的环境标准，限制企业的排污量；实行环境影响评价制度，禁止兴建过度消耗自然资源、严重污染环境的企业；运用各种经济手段，鼓励清洁生产、支持和培育与环境友好的产品生产的企业等。2.1.6.3政府政府作为社会经济活动的主体，可以为社会提供公共消费品和服务，还可对市场进行宏观调控，会对环境产生好的或坏的影响。特别是宏观调控对环境所生产的影响具有特殊性，既涉及面广、影响深远又不容易察觉。要解决政府行为所造成和引发的环境问题，关键是要促进、把握宏观决策的科学化和正确性。2.2环境管理的内容从对象角度，政府行为的环境管理企业行为的环境管理个人行为的环境管理；从环境目标角度，环境质量的环境管理生态环境的管理在实际工作中，这些划分常常相互交叉、结合在一起，并不一定需要从理论分析的角度去分门别类的管理。在当今时代，政府虽然也是环境管理的对象，但更重要的却是它同时扮演着主要环境管理者的角色。本节着重从政府环境管理者的角度，来介绍环境管理的内容。2.2.1环境质量管理一、环境质量管理的涵义环境质量管理是指为了保证人类生存和健康所必须的环境质量而进行的各项管理工作。保护和改善环境质量是环境管理的中心任务，环境质量管理是环境管理的核心内容。这项工作的范围很广泛，就各级各类环保管理部门来说，其主要任务是提出环境质量标准，组织监控（监测、检查、控制）和协调；就利用环境资源的各部门而言，则是要把生产质量和环境质量管理紧密结合起来，开展环境教育，树立环境文明道德观，把环境污染尽力消除在生产过程之中。二、环境质量管理的基本内容1、制定环境质量标准。环境质量标准是环境质量管理的基本依据，因为没有标准便无从判断环境质量是否达到要求以及达到的程度。2、环境质量监控。环境质量监控就是指对环境质量进行监测和控制。监测就是在对环境进行调查、研究的基础上，监视、检测代表环境质量的各种指标数据的全过程，及时分析和处理这些数据，以掌握环境质量的现状及变化发展趋势。控制就是根据监测得到的环境质量现状及趋势，及时将信息反馈给有关部门，在超过警报指标或出现严重污染事故时发出警报和进行预报，通过有关部门采取某些具体措施。3、编写环境质量报告书,就是在环境监测、评价基础上，提出对环境质量状况的分析以及改善环境质量的对策。由于认识程度的阶段性和技术手段的局限性，环境质量管理的内容也在逐步的变化和发展。早期，环境质量管理的内容主要表现为浓度管理。近年来，许多国家的政府都开始推行以总量控制为中心内容的环境管理。三、环境质量管理的分类•根据环境要素的不同•大气环境管理、水环境管理、声学环境管理、土壤环境管理、固体废物环境管理。•根据区域类型的不同•城市环境管理、农村环境管理。•从产业部门的角度•农业环境管理、工业环境管理、商业、服务业环境管理。生态环境是指人类赖以生存、发展的自然环境，在人类活动强烈参与之后，自然环境中的要素及其结构就发生了变化。所以，生态管理，实质上就是人类对自己行为的管理。在生态环境管理中，重点是自然环境要素（自然资源）的管理。根据自然资源的更新或补充速率，自然资源可以划分为两大类：可再生资源和不可再生资源。水、生物和气候等属于可再生资源，矿物属于不可再生资源。而土地资源则具有一定的特殊性，从总量来说，它属于恒量资源；但从农业意义上讲，它属于可再生资源。2.2.2生态环境管理可再生资源管理的目标是：第一，确保人类对可再生资源的开发利用速率不超过补给速率；第二，维护生态系统和基因的多样性，拯救濒危的动植物资源。不可再生资源管理的目标是，提高不可再生资源的利用率，尽可能减缓不可再生资源的消耗速率，以便使人类有足够的时间进行技术体系的调整，保证自然生态系统不致崩溃。在实际工作中，当前主要是按照自然资源的种类，将自然资源管理的内容划分为：水资源管理土地资源管理矿产资源管理生物资源管理2.3环境管理的手段环境管理是一个具有对象性、目的性的管理过程。为了实现环境管理的目标，需要运用一定的手段对管理的对象施以控制和管理，才能收到好的效果。环境管理的手段主要有行政手段、法律手段、经济手段、教育手段、科学技术手段。2.3.1环境管理的行政手段概念：是指在国家法律监督之下，各级环保管理机构运用国家和地方政府授予的行政权限开展环境管理的手段。是行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段。例如，对那些违反环境保护法律和法规的行为进行警告，对擅自拆除或闲置环境保护设施的行为责令重新安装使用，对污染严重又难以治理的企业，责令停业、责令关闭、责令拆迁或限期整改等就是环境管理中的行政手段。行政手段的主要特征：权威性强制性具体性无偿性权威性运用行政手段开展环境管理，起主要作用的是管理者的权威。这是因为行政手段的有效性和所发出指令的接受率以及上下级之间的沟通，在很大程度上取决于管理者的权威。管理者的权威越高，被管理者对管理者所发出的指令的接受率就越高，上下级沟通情况就越正常因此，提高管理者的权威是提高行政手段有效性的前提。权威性的高低，对提高政府环境管理的效果有很大影响。管理者权威的提高，主要取决于管理者所具有的行政权限的大小。另外，还与管理者自身在管理工作中所表现出来的良好管理素质及管理才能有关。提高行政手段的有效性必须受到国家法律的监督和制约，要坚持依法行政，依法管理。强制性行政手段是通过行政命令、指示、规定或指令性计划等来对管理对象进行指挥和控制，因而就必须具有强制性。与法律手段的强制性不同点从强度看，法律手段的强制程度高，它通过国家执法机关来执行，它规定了人们的行为规范，只能做什么和不能做什么，否则就是违法。而行政手段的强制程度则相对低一些。它主要强调原则上的高度统一，并不排斥人们在手段上的灵活多样性。从制约范围上看，法律手段的强制性对管理系统的子系统和任何个体都是一致的。而行政手段的强制性一般只对特定的部门或特定的对象才有效。具体性环境管理的行政手段不同于环境管理的法律、教育手段，它较为具体。法律手段具有概括性的特点，适用范围广。教育手段具有抽象性的特点，适用范围更广。行政手段的具体性一方面表现在从行政命令发布的对象到命令的内容都是具体的，另一方面表现在行政手段在实施的具体方式方法上是因对象、目的和时间的变化而变化的。因此，它往往只对某一特定时间和对象有用，否则是无效的。无偿性运用行政手段开展环境管理，管理者可以根据上级的有关规定和环境保护目标要求，有权对下级的人、财、物和技术进行调动和使用，有权对经济行为的主体的生产与开发行为进行统一管理，不实行等价交换的原则，因而具有明显的无偿性特征。2.3.2环境管理的法律手段法律手段是环境管理的一种强制性措施。环境管理要靠立法，把国家对环境保护的要求和做法，以法律的形式固定下来，强制执行；同时，还要靠执法，环境管理部门要与违反环境法律的犯罪行为进行斗争，依法对严重污染和破坏环境的行为提起公诉，追究法律责任，也可对危害人民健康、污染和破坏环境的单位或个人给予处罚，责令赔偿损失等。我国自20世纪80年代以来，已颁布了一系列环保法律、法规，环保法制框架已经形成，为环境管理提供了法律保障。2.3.3环境管理的经济手段一、环境管理的经济手段的介绍概念：是指管理者依据国家的环境经济政策和经济法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益关系，规范人们的宏观经济行为，培育环保市场以实现环境和经济协调发展的手段。分类：一是宏观经济手段，指国家运用价格