农村产权制度改革

试论农村产权制度改革内容摘要摘要：深化农村改革的核心是推进农村产权制度改革。无论是理论准备、法律制度,还是农村经济条件的变化,进行农村产权制度改革的条件已经成熟。各地近年来也进行了许多有益的探索,提供了许多成功的经验。农村产权制度改革包括创新耕地保护机制、农村集体土地和房屋确权、农村土地使用权和农村房屋流转三个方面的内容。农村产权制度改革有利于加强耕地保护,促进农民增收致富,促进我国工业化和城市化进程,促进我国现代农业的发展,同时,也有利于完善社会主义市场经济体系,促进农村资源和城市资源在全社会范围内统一配置,从而提高资源配置的效率。关键词：农村产权制度改革土地流转农村集体土地和房屋确权目录一、基本情况……………………………………………………………………1（一）农村产权制度改革深入人心，确权工作扎实推进………………………………………………………………………2（二）积极搭建产权流转平台，产权流转实现初步突破…………………………………………………………3（二）建立健全促进农业产业化发展的机制，推动现代农业发展……………………………………………………………………4二、存在问题及思考………………………………………………………………8(一)按照改革的精神健全现行法律、法规，完善法律支撑…………………………………………………………………(二)坚持发挥农民在农村产权制度改革中的主体作用，循序推进土地流转和土地规模经营(三)完善村级治理机制，以基层民主政治建设促进新农村发展。(四)建立公共财政体制，加快推进城乡基本公共服务一体化。试论农村产权制度改革农村产权制度改革是指对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，明确产权；创新耕地保护机制；推动集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的流转。农村产权制度改革的核心是建立符合市场经济规律的归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。云梦县位于江汉平原北部，北高南低，三面环河。面积604平方千米，为湖北省面积最小的县。2004年末总人口570755人，农民年人均纯收入7602元，人均耕地仅0.58亩，人多地少矛盾十分突出，城乡居民收入差距比较明显。今年以来，我县按照党的十八大精神和省委十届三次全会部署，深入实施“两化互动、城乡统筹”发展战略，按照“抓点带线促面”的思路，积极稳妥地推进农村产权制度改革，取得了初步成效。一、基本情况今年初，我县在连续多年统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化工作的基础上，又先后出台了关于《加强耕地保护进一步完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》文件，制定了农村产权制度改革的相关配套办法，明确了农村产权制度改革的内容和方向。随即，我县又建立健全了农村产权制度改革的相关工作机制和机构，确定将胡金店、清明河作为首批农村产权制度改革试点，其余乡镇选择一个村进行试点，目前已完成了制定政策、动员部署、试点实施、灾后恢复、扩面提速、流转探索等阶段工作。通过扎实开展“确权赋能”，农村基本经营制度得到进一步完善，生产力得到进一步解放，耕地得到有效保护，为农村新一轮的变革夯实了基础。（一）农村产权制度改革深入人心，确权工作扎实推进我县各级各有关部门统一思想，明确实行农村产权制度改革，就是要在坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度的前提下，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保证现有土地承包关系保持稳定并长久不变。按照平等自愿的原则，建立健全了土地承包经营权流转市场，推动农民以多种形式流转土地承包经营权，依法保护农民土地承包经营权、林权和房屋所有权等合法权益。坚持在推进农村产权制度改革过程中发挥农民的主体性，实行由农民民主选举代表全程参与确权改革，将确权改革方案从制定到实施都交由农民代表讨论决定，并把调查摸底结果、办证程序、确权办证情况等每一环节工作都上墙公示，全面接受农民群众监督，成功地解决了一些诸如权属不清、人口变化等历史遗留问题。同步开展会议培训、新闻媒体等灵活多样的宣传形式，促进农村产权制度改革相关政策入村入组、入户入心，有效调动了农民群众参与改革的主动性和积极性，使改革具备了坚实的群众基础，有力地推动了确权工作深入开展。（二）是积极搭建产权流转平台，产权流转实现初步突破县级有关部门抓紧制定了《云梦县集体建设用地使用权流转管理暂行办法》等配套办法，根据自身实际，建立健全相应流转办法，积极完善市场化运作机制，搭建产权流转有形市场，形成了土地流转融资和操作的平台，有效调动了新型集体经济组织和农业龙头企业的力量，促进了产权有序流转。（三）是建立健全促进农业产业化发展的机制，推动现代农业发展农村产权的有序流转推进了土地规模经营，农民籍此与农村集体经济组织或龙头企业建立了紧密利益联结机制，一些先进科技和生产手段被引入到农、林业生产领域，生产的组织化程度和节约化水平得到了有效提高，多元化、多层次、多形式经营服务体系正逐步形成。同时，各试点乡镇注意立足自身优势，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，积极培育和形成农业农村的市场主体，引导发展以农村产权为纽带的农民专业合作社、农村股份合作社等新型农村集体经济组织，建立和完善农村市场经济体制机制，促进了农业产业化经营发展，取得了明显的社会和经济效益。以胡金店镇易棚村村为例，该村多年来一直经济发展缓慢，村集体无收入，是我县贫困村。在启动农村产权制度改革试点工作后，很快完成了对集体建设用地面积总数145亩、耕地面积总数2529亩、林地面积总数81亩的确权工作，基本构建了农村市场经济的微观基础。同时，易棚村根据本村种植青花椒和铌蒿的传统和基础，建立了促进产业发展的机制，稳步推动了土地流转，实现土地规模集中经营300多亩，促进了农民充分就业，农民有了比较稳定的工资性收入。另外还创新市场化运作机制成立了村集体经济组织，以20亩集体建设用地使用权作抵押贷款，入股龙头企业保底分红，彻底告别了“空壳村”的历史。2011年底，该村实现了年人均收入5130元，村集体经济收入达到5万元，一举摘掉了贫困村的帽子。从一年的实践来看，我县实行的农村产权制度改革符合党的十八大精神，符合国家关于试验区建设的基本要求，是我县探索破解“三农”难题、走科学发展之路的重大举措。二、存在问题及思考就此次改革而言，产权是不同于所有权的。所有权是法律上的归属权，而产权是指财产的使用、收益分享与转让。明确承包地产权，所有权不动，其归集体所有的性质不改变。此次改革，必须要以发展好、维护好农民的利益为前提，确立农民对承包地产权的主体地位。但现实情况却与我国的现行法律法规和政策精神存在一些矛盾，给农村产权制度改革带来了一定的困难。如《土地法》第五章六十三条规定：“集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设”；国务院出台了“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；国土资源部出台了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等等，均明确农村集体土地不得直接出让、转让或者出租，该类土地只有在先行转化为国有土地后才能在市场上流转，农村房屋所有权和土地承包经营权的流转也仅限于集体经济组织成员之间。又如《担保法》第37条和《物权法》第184条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，明确土地承包权和农村集体建设用地使用权作为农民的生活保障，不能进行抵押担保贷款等，这直接制约了农村产权的融资功能，不利于全面激活农村产权要素。确权颁证后，若不能在这些农村产权流转上有所突破，农村产权制度改革将很难深入下去，农民由此而享受到的改革成果将十分有限。此外，政府对农村公共服务的投入也还没有真正形成持续增长机制，造成了现行农村公共服务不足；现行的基层治理机制尚不健全等也给农村产权制度改革带来了一些困难和问题。(一)按照改革的精神健全现行法律、法规，完善法律支撑农村产权制度改革是关系到我国农村经济社会能否持续健康发展的大问题，也是解决好“三农”问题的关键。因此必须进一步提高认识，认真借鉴过去国企改革的一些经验和教训，坚持对现行法律、法规中不适应农村经济社会发展需要的规定进行全面清理，尽快纳入立法程序提请有立法权的各级人大常委会进行审议，保障农村产权制度改革深入开展。要从法律上确立农民对承包地的产权地位，按照城乡一体的理念，从维护农民的发展权出发来进行改革设计，确保农村产权制度改革不留后患。具体而言，就是要在法律层面上体现统筹城乡发展的精神，放宽对农民土地发展权的限制，即“成本分摊”，充分体现中央强调的对农民“多予、少取、放活”的方针，即以土地发展权的贴现来分摊土地管制成本，有效发挥市场对“18亿亩”红线之外的农村集体建设用地（包括农民宅基地）用途配置的基础性作用，通过重新修订土地管理法规，放宽乃至取消对农村集体建设用地的用途管制，使这部分土地能在不影响“18亿亩”红线和粮食安全的前提下，由市场机制来复归、凸显和兑现其本源和潜在价值，把农民理论上的财产转变为货币和资本形态的财富，同时达到保护耕地的目的。此外，我县在农村产权制度改革中积累了不少成功作法和经验，如探索用农村产权制度改革的思路和办法推动灾后重建工作。有的地方在重建因地震损毁的农房时，针对政府财力有限和农户建房资金不足的问题，加快完成了对灾区农村土地的确权，以共享宅基地使用权吸纳社会资本参与灾后重建的“联建”。此操作同步明确了严格的实施条件和范围，并且由愿意联建的农户首先向集体经济组织提出申请，将宅基地交给集体经济组织，转变为集体建设用地，然后由集体经济组织与投资者签订协议。这一针对灾后重建也结合农村产权制度改革在农村土地使用制度上的新举措，创造性地解决了灾后农民安居与资金缺口的矛盾，得到了灾民热烈拥护，大大加快了灾后重建进程。但这一政策为灾后重建的特殊政策，不能在面上推广。长远来看，也需得到法律上的确认。(二)坚持发挥农民在农村产权制度改革中的主体作用，循序推进土地流转和土地规模经营农村产权制度改革是一项涉及千家万户的民心工程，又是一项长期性的工作。合理处理引导与主导、主体与帮扶的关系，充分调动农民内在的积极性，是农村产权制度改革必须始终坚持的发展方向。在实施农村产权制度改革时，要充分考虑农村实际，针对目前农民存在一定依赖性的情况，在制定产业规划、确定项目方面，严格征求和尊重农民意愿，有效将政府的支持引导和农民的自愿结合起来，充分发挥农民的主体作用，激发农民参与改革的热情，做到在法律和政策允许的范围内把解决问题的权利还给农民，努力发动群众用自己的智慧和创造力来化解改革面临的困难和障碍。同时还要始终坚持“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作”的原则，在土地流转、征地拆迁、推动农民向城镇转移等涉及群众切身利益的问题上，问政于民，问需于民，问计于民，充分听取群众意见，发挥群众作用，坚决反对代民作主和强迫命令。要坚持在土地流转和推进规模经营方面量力而行，按客观经济规律办事，做到因势利导，循序渐进。要针对各地区条件相差较大的情况，科学客观进行土地规模经营和产业开发，对暂无合适项目的村组，可以先明确土地产权，待条件成熟时再实施土地流转，避免土地荒芜，实际损害农民利益。同时，对已二次流转而未充分利用的土地，有关部门要尽快出台相关措施，做好、做细农村和农业产业规划，及时安排项目入场，或构建新型农民专业经济合作组织，承接流转土地，使其能尽快更好地发挥功能。同时要建立相应制度，防止项目实施对生态和水土保持造成破坏。关于农村林权流转，我认为有两点要注意：一是个别存在的低价流转现象。这使农民的权益不能充分得到保障，埋下了农民与企业利益之争和不稳定的隐患。一些地方发生的此类群体性事件教训值得深思。二是流转后有的企业为追求一时的经济利益，加之政府监管不到位，出现新的过度砍伐、滥伐，造成森林植被的破坏。关于这一点，可借鉴耕地保护的办法，建立利益补偿机制，不让林农（林企）吃亏；同时要严格监管机制，有效防止乱砍滥伐。(三)完善村级治理机制，以基层民主政治建设促进新农村发展坚持以制度化的方式保障和维系