中国住 房公积金的制度困境与 改革出路分析

中国住房公积金的制度困境与改革出路分析s20103中国住房公积金的制度困境与改革出路分析陈杰*=,1990,,。,,,。,)))。,,。==D63211=A=1674-2486(2010)03-0091-29、中国的住房公积金制度至今已有近20年的发展历程。自从其91*,,;,。。:/0(:NSF70741022);/、0。s专栏20103产生以来,一直是中国住房制度的重要组成部分,尤其在1990年代推动住房市场化和货币化改革的过程中发挥了关键作用,目前已经覆盖全国近1亿城镇职工,归集资金余额超过1万亿元。但近年来住房公积金的一些制度性弊端日益暴露出来,尤其是在公平性和资金使用效率上存在很大的争议,受到来自世界银行等各方面的批评和指责(世界银行,2006:17-18),国内学界也形成了关于住房公积金是存是废以及如何继续发展的诸多讨论(钱凯,2007)。中国政府也对住房公积金的功能再定位给予了高度重视。2009年7月22日国务院办公厅转发的国家发改委5关于2008年深化经济体制改革工作的意见6(国办发120082103号)中明确提出,住房公积金制度的改革与完善是经济体制改革中的一个重点内容。此外,2008年12月国务院办公厅发出的5关于促进房地产市场健康发展的若干意见6(国办发120082131号)中提出,/选择部分有条件的地区进行试点,在确保资金安全的前提下,将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用房等建设0。2009年3月国务院政府工作报告有同样表述。2009年10月,住房和城乡建设部(以下简称/住建部0)等七部委发布5关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见6,利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设的试点工作正式启动。住建部还透露,2002年修订的5住房公积金条例6正在积极筹备修改之中。在此前后,各地对住房公积金的改革已经在不同程度上展开。如辽宁和广东等地积极探索不同城市间住房公积金的/通贷0,上海允许职工提取住房公积金支付房租,北京支持职工提取公积金账户余额作为购买政策性住房的首付款等。种种迹象表明,整体框架已保持十多年不变的住房公积金制度,正在面临着巨变。但可以注意到,广州2009年6月关于住房公积金缴存和使用的几点小改革竟引起了社会的轩然大波,最后被迫胎死腹中(蒋悦飞,2009)。住建部主导的将闲置公积金用于支持住房保障建设的设想从提出到宣布试点已经一年多,至今仍没有具体的方案。由此92中国住房公积金的制度困境与改革出路分析s20103可见住房公积金制度的社会敏感性很强,同时制度惯性很大。在这种背景下,有必要从回顾住房公积金产生的历史背景开始,对其历史绩效作出评估,并结合国情和经济社会发展的新背景重新认识其在当前的功能定位之后,才能科学地思考住房公积金未来应有的发展趋势。、()在1949至1978年间,中国对城镇职工实行/低房租、高补贴、福利制、实物分配0的住房制度(刘士余,1991)。城镇住房基本上全部由政府建造,建设资金来源于财政基金(陈伯庚等,2003:26)。城镇住房被看作是职工的福利品而近乎免费居住,租金不以成本而是以承担能力来确定。1970年代末全国城市每月公房租金是0113元/平方米,还不到维护成本的一半(于思远等,1998:88)。1975年居民住房消费支出占家庭总支出的比例平均为213%,1978年为1192%(中华人民共和国国家统计局,1992)。这种计划投融资方式连住房的简单再生产都无法维持,同时也扭曲了城镇住房的供需机制。从1949年到1978年,中国在住房方面的总投资累计只有343亿元,仅占同期累计基本建设投资的518%;同期年均住房建设投资1217亿元,仅占GDP的115%(朱亚鹏,2007:48-49)。住房投资不足导致城镇人均居住面积由1950年的415平方米下降到1978年的316平方米(人均建筑面积为617平方米),缺房户有869万户,占当时城镇总户数的4715%(邹东涛,2008)。城镇住房问题已经到了十分危急的时刻。为了应对严峻的住房危机,以邓小平1978年提出/出售公房,调整租金,提倡个人建房买房0的设想为标志(侯淅珉等,1999:93s专栏2010337-38),中国启动了城镇住房体制改革。中国的住宅制度改革其实担负着两个有内在冲突的任务:一方面,要大力增加住房投资、快速增加住房供给;另一方面,要理顺投融资关系,某种意义上就是要减少政府在住房方面的财政负担,让住房投入更加社会化。后者其实更接近改革的本质,但由于在当时的环境下前一种任务非常紧迫,以致压倒了后者,导致了政府不得不在旧体制框架下不断动员资金去追加住房投资,这看起来虽然解了燃眉之急,却让越来越多的新住房进入旧体制,从而给本质层面的改革带来更大的困难(肖文海,2003:36)。所以,尽管1980年代有公房出售和公房提租等住房商品化的诸多改革尝试,但总体上在住房投资资金来源上,依然沿袭传统依靠国家与单位的积累资金来筹资,这对企业来说是很大的负担,严重制约了经济发展(黄兴文等,2009:119)。另一方面,由于长期实行城镇职工低工资制度,城市居民对住房的积蓄匮乏,住房消费资金来源不足,即使想大搞公房出售或提租改革,都受阻重重。住房投资和消费的融资问题,越来越成为住房体制进一步改革的主要障碍。就在这个改革遇到瓶颈的时候,上海市政府在总结前一阶段房改失败的主要教训时认识到,解决住房投资与消费的融资来源是继续推进福利住房制度改革的要害所在(万曾炜,2006)。时任市长朱镕基主持下的1991年上海房改方案,抓住了如何为职工住房投资与消费资金提供一个稳定、长期和廉价的来源这一改革的核心难题,借鉴新加坡的经验推出了住房公积金制度,这很快就在全国流行起来,并及时为中央政府所采纳,成为全国性政策并延续至今。()当时国际上除了商业银行提供的按揭贷款业务及其二级市场外,在归集长期资金用于住房建设与消费方面比较成功的模式还有新加坡的中央公积金制度、德国的合同住房储蓄制度等(郁文达,94中国住房公积金的制度困境与改革出路分析s201032001)。其中新加坡的中央公积金制度是由政府推行的一种强制性储蓄,而德国的合同住房储蓄是通过合同方式规定的自愿储蓄与借贷活动。由于中国长期实行福利分房与低廉租金制度,加上当时非常低的收入水平¹,致使居民普遍缺乏住房消费的习惯,更缺乏存钱购房的意识。因此,向新加坡中央公积金模式学习的住房公积金制度,在上海出现可能有一定的偶然性,但在中国的流行,却有一定的历史必然性(应红,2007:113):第一,在1990年代初期的中国,职工人均工资水平十分低下,通过住房公积金这种既有强制性又有互助性的长期储金制度来归集住房资金和转变住房分配机制,比直接提高职工个人工资、增发住房补贴有更高的社会与经济效益,同时有利于形成住房储蓄习惯(应红,2007:111)。第二,住房公积金制度充分利用了国家的强制力和政府的动员力,而这一直是中国政府的强项所在。政府有很强的动力去推进扩大资源供给、同时还把资源主导权牢牢掌握在自己手中的制度革新。第三,体现了历史的继承性。福利住房制度下中国城镇居民已经习惯把住房供应看作是国家的义务,居民的住房储蓄如果没有政府和单位的大力鼓励,特别是资金配给,是很难发生的。第四,与当时国际上住房政策变革的潮流趋势吻合。自从1980年代以来,主要发达国家的公共住房政策转为以需求主义为主(Kemp,1990)。世界银行1990年代初给中国政府提供的咨询报告就提出º,1990年代中国房改的总体战略是让住房资金更多地依赖95¹º19912365,1453181,()01538(,1992)。,。,。s专栏20103个人积累(世界银行,1992)。虽然最初设计的住房公积金制度为建设投资融资考虑得更多,某种程度上还是从/补砖头0到/补人头0的中间过渡,但已经比之前的实物补贴跃进了一大步。另一方面,不可否认,住房公积金制度在中国的盛行也跟首倡者在1990年代日益上升的政治地位乃至成为中国经济的最高主政者的情况有密切关联。1995年,朱镕基在全国房改经验交流会议上做出指示,/住房公积金的使用和管理是房改的中心环节,直接关系到整个房改工作的成败,要进一步全面推进0¹。1997年1月上旬,朱镕基在成都召开的全国房改工作会议上再次强调,/要把普遍推行和不断完善住房公积金制度作为住房制度改革的主要内容0º。最高领导层的指示无疑对提高住房公积金在中国住房制度中的地位起到重要作用。()一般把中国住房公积金制度演变分为试点阶段(1991-1994)、全国推广阶段(1994-1998)、规范化阶段(1999-2002)和继续发展(2002至今)等四个阶段(陈杰,2009)。其中里程碑事件包括,1994年7月18日5国务院关于深化城镇住房制度改革的决定6(国发11994243号)要求全国全面推行住房公积金制度。该文件也奠定了住房公积金制度的基本框架。同年11月23日,5建立住房公积金制度的暂行规定6颁布,这是有关公积金的首部全国性法规。1999年3月17日国务院颁布了第一部5住房公积金管理条例6(国发119992262号)。2002年3月,5条例6在修订后重新发布。该版本5条例6(国发120022350号)一直保持至今。96¹º:http:M=67301106-0c8f-4fec-90d0-df5768f46dda。:http:Mnews1xinhuanet1com/ziliao/2002-03/03/content_26450791htm。中国住房公积金的制度困境与改革出路分析s201031颁布时间政策名称主要内容与突破1994171185国务院关于深化城镇住房制度改革的决定6(国发11994243号)首次提出在全国全面推行住房公积金制度。要求所有行政和企事业单位及其职工按照/个人存储、单位资助、统一管理、专项使用0的原则建立住房公积金制度19941111235建立住房公积金制度的暂行规定6(财综字119942126号)对住房公积金的定义、缴存、支付、使用及管理等方面进行规定,初步构建了住房公积金制度体系199914135住房公积金管理条例6(国发119992262号)对公积金的覆盖面、使用范围、增值收益的用途、风险防范、住房委员会的人员组成及违反条例的处罚措施等进行了规范。5条例6颁布实施后,全国各地停止发放单位住房建设贷款2002131245国务院关于修改3住房公积金管理条例4的决定6(国发120022350号)进一步扩大了住房公积金的缴纳主体:民办非企业单位、社会团体被纳入公积金的缴纳人群,公积金的适用范围进一步扩大;对公积金缴存主体、监督机构、决策机构及其职能、监管办法及处罚措施等进行了修改与补充2002151135国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知6(国发12002212号)规定每个设区城市只能设立一个住房公积金管理委员会,住房公积金管理中心要建立岗位责任制度和内部审计制度,建设行政主管部门会同同级财政部门、人民银行分支机构,负责对住房公积金的监督20051117建设部、财政部、中国人民银行5关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见6(建金管1200525号)建议有条件的地方,城镇单位聘用进城务工人员,单位和职工可以缴存住房公积金。城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金;单位和职工缴存比例可在5%至12%的范围内浮动97s专栏20103()颁布时间政策名称主要内容与突破20081121215关于促进房地产市场健康发展的若干意见6(国办发120082131号)提出/选择部分有条件的地区试点将本地区闲置的住房公积金部分用于经济适用房等建设0,1999年之后首次提出住房公积金要进入住房建设投资领域2009110116住建部等七部门联合发出5关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见6(建金120092160号)在优先保证职工提取