行政执法存在的问题及对策

1浅谈城市管理行政执法制度的发展困境及对策城市管理综合行政执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。近十多年来，城管暴力执法的负面报道不断地成为新闻媒体追逐的对象，使得政府的形象在很大程度上受到了影响，城市管理综合行政执法把现代化过程中的城市变成了新的战场。有关城管执法中出现的问题成为新闻报道不足为奇，城管队员不文明执法、暴力执法、被执法者暴力抗法、城管打城管、等等案例屡见不鲜。由这些案例可见，城市管理综合行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱；城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱；政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生等。如何争取人民群众对行政执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展，实行和谐执法，是我们目前急需解决的问题。一、城市管理综合行政执法的现状城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，提出综合执法的政策。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。但在实践中这些城市试点的进度并不一致，有的城市试点工作开展的比较早的，积累了一些经验，基本上达到了预期的目的；有的城市试点虽然被批准，但在实践中遇到较大阻力。①为了解决试点工作所出现的问题，1999年11月8日国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）再次强调：“要按照行政处罚法的规定，实行罚款‘罚缴分离’①应松年、袁曙光主编：《走向法治政府—依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第407页2制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。在这一阶段，国务院法制办又先后批准了64个城市的试点请示。试点城市在实践中开始使用“城市管理综合执法局”这一称谓，并逐步统一了机构名称。标志着综合执法进入试点推广阶段。2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。至此，综合执法试点工作在全国逐步展开。这一系列关于行政管理综合行政执法文件的下发和综合管理行政执法工作的进一步开展，明确了开展相对集中行政处罚权的相关要求。①与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行有了明显进步。执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前仍然面临着许多困境和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。所谓城市管理综合行政执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：①李骏：《加强城市管理综合执法的思考与探索》，中国城市发展网，荆州市沙市区共青团3即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市管理行政执法体制提供了法律依据。相对集中行政处罚权可以定义为将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权，换句话说就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。这个新的权力机关也就是我们俗称的城管。城管的全称是城市管理监察部门，是被授权城市管理的综合行政执法的组织。其执法权利范围主要包括：（一）市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；（二）城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权（三）城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（四）市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（五）环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权（六）工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权（七）公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权（八）省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。①城管制度是近年来中国城市化进程的产物，为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院发布《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》，决定在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作，城管制度在我国遂应运而生。②城管本质上行使的是行政执法权，而综合执法是对其行政执法方式的一种嬗变，它是行政职权的重新组合，是一种在现有体制下，更好地完成行政管理职能的有效方式。在执法过程中，相对集中行政处罚权的运用克服了原来各部门分头①张生贵：《拨开迷雾看城管执法》，北京市天依律师事务所②陈书成：《行政法视野下的城管执法问题及对策》，湖北经济学院学报2008年第5卷第05期4执法造成的推诿、效率不高、扰民和多头重复处罚等问题，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等问题。以上种种矛盾产生的直接后果就是城管执法者与行政管理相对人暴力冲突不断、城管执法者随意扣押相对人财物、“砸摊子”、“抢车子”等粗暴、暴力执法的现象层出不穷，这些都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。①二、城市管理综合执法目前存在的问题从目前全国开展的相对集中处罚权制度的这项工作情况来看，这项工作推进比较缓慢，各个地区的发展也不平衡，从立法角度看，相对集中行政处罚权的领域存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，严重影响执法效率和政府形象，行政主体和行政客体矛盾仍然比较尖锐，概括起来主要包括以下几个方面：（一）立法滞后，执法依据尚不明确城市管理综合行政执法在我国在城市管理方面的立法相对滞后，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中一些对于行政处罚权的规定，城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题。在国家出台相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给了相应的行政职能部门或直属机构，依照法治原则，这些相应的行政职能部门，可以依法履行其职责。而当出台了相对集中处罚权以后，这些法律赋予的职权不能得到有效行使，相反，由行政综合执法主体城市管理监察部门来行使这部分权力，导致了有法可依的行政主体不去依法行使职能，而行政综合执法主体城市管理监察部门可以行政，却没有明确法律可以参照的局面。例如《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部①贺恺：《城市管理综合执法存在的缺陷与完善》，《法制与经济》2008年12月（总第188期），湘潭大学法学院5门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但实施相对集中行政处罚权以后，城市规划部门却不行使处罚权了，没有法律依据的城管综合执法部门却有了这样的权力，而在城管综合执法部门履行职能后，却没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。另外，大多数推行城市管理综合执法的城市都是通过政府规章进行授权的，以规章作为执法依据容易造成行政诉讼中的不利局面；再者，由于我国尚未出台明确的《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣、强制拆除等行政强制行为其实是没有明确法律依据的，一旦出现行政诉讼，法院也没有可以参照的评判标准，只能参照《行政处罚法》中的相关规定或凭借自由裁量权进行审理。综合执法机关不能对其具体行政行为合法性作出充分有效的解释，在司法程序中，这样的局面会导致执法部门难以得到有力的支持。（二）体制混乱，执法工作推进缓慢说城市管理监察部门的体制的混乱，我认为，总体可以分为四个方面，包括机构设置不够规范；协调机制尚不顺畅；管理体制不够健全；职责权力过于广泛。1、机构设置不够规范城市管理监察部门到底分属于什么国家机关在今天仍不明确，有的地方将它列为政府组成部门，有的则作为政府一个部门的下设机构，而绝大多数的城市政府将城市管理综合执法主体界定为事业组织。再者，城管执法队伍的编制也是五花八门，城市管理综合行政执法主体执法的合法性没有保证，不仅使执法的公信力大受影响，行政执法效能和执法水平也受到制约。这样的混乱体制容易使公众对执法主体的合法性产生质疑。2、协调机制尚不顺畅将原来几个部门分别行使的政府管理职权集中交由一个行政机关行使，是为了解决多头执法、职责交叉的问题。但在综合执法体制形成的过程中，由于部门利益的博弈、人员的沟通和协调、责任归咎等原因，在部门职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机踢给城6管综合执法部门，而把对自己有利的职权握在手中。造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不清，在执法实践中引发职责交叉的新问题。这样的结果往往导致了问题的拖延和责任的推卸，既不利于执法的快速和效率，也不符合依法行政的要求。举个简单的实例——噪音问题，具体职责划分是：街道、公共场所或家庭产生的噪声由公安部门行使执法权；娱乐场所发生的噪声由城管执法部门执法；商业经营活动中使用空调器、冷却塔等设备产生的环境噪声污染，在道路两侧的由城管执法部门负责，其余的由环保部门负责；夜间22点后未经批准建筑施工作业发出噪声的由城管部门执法，而无证夜间施工发出噪声的又是建设部门在负责。这些职权分工和职责划分比较复杂，不仅普通群众不了解，连执法部门有时也说不清、道不明，工作中产生推诿的情况也就在所难免。3、管理体制仍不健全现行的法律、法规、规章的专业性都很强，很多地方