中国农村最低生活保障制度研究

—1—中国农村最低生活保障制度研究民政部最低生活保障司亚洲开发银行中国代表处—2—目录主报告：中国农村最低生活保障制度研究致谢........................................................................................................................（1）中国农村最低生活保障制度研究........................................................................（2）AStudyontheMinimumLivingStandardSecuritySysteminRuralChina......（40）附件：专项研究报告社会安全网的“浙江模式”城乡一体化与综合性社会救助体系的建设......（59）走向全民的最低生活保障制度——上海农村低保工作调研报告..................（75）分类指导，建立与经济发展水平相适应的农村低保制度——江苏省农村低保工作调研报告..............................................................................................（88）社会安全网的编织福建省农村最低生活保障制度的发展............................（102）辽宁、河北两省农村低保制度研究报告........................................................（117）四川湖北农村居民最低生活保障制度发展基本状况及相关问题分析和政策建议............................................................................................................（137）陕西、甘肃农村低保调研报告........................................................................（149）为了公平与发展东南亚地区发展中国家的社会救助....................................（159）—3—主报告：中国农村最低生活保障制度研究1（修订稿）张秀兰徐月宾北京师范大学社会发展和公共政策研究所二零零六年九月1本项研究由亚洲开发银行（ABD）资助完成。亚洲开发银行的汤敏博士和宋思年先生对初稿提出了非常有见地的意见，在此表示感谢。本文的观点不代表民政部和亚洲开发银行。—4—致谢作者对民政部最低生活保障司米勇生司长、农村处高华俊处长和郭洪泉处长以及中国社会科学院孟宪范编审的帮助表示衷心的感谢。天津科技大学管理学院的方黎明老师和北京师范大学社会发展与公共政策研究所的博士研究生王东明对本报告的文献和数据提供了很多的帮助，在此表示感谢。此外，作者对参加本课题调研工作的顾昕、高梦滔、洪大用、唐钧、张时飞、关信平、黄晓燕、张乐、吴国宝和谭清香表示感谢。本报告中的结论有错误或不准确之处由作者负责。本文所表述之观点为作者个人的观点，并非是中华人民共和国民政部、亚行及其理事会以及各国理事所代表之政府的观点和政策的反映。—5—中国农村最低生活保障制度研究简述一、政策建议1.中央政府需要在农村最低生活保障资金投入上发挥投资主体的作用中央政府在农村最低生活保障制度中应当发挥投资主体的作用。需要设立农村最低生活保障专项资金，专门用于保证农村最低生活保障制度的建立和运行。具体来说，中央政府在这方面的投资主体作用有助于实现以下几个政策目标：（1）资金保障：稳定的资金渠道是最终建立起农村最低生活保障制度、形成对农村特困群体的长效救助机制的关键因素。(2)地区平衡:我国各地不仅经济发展不平衡，社会保障制度也出现了两极分化的局面，这种情况在广大的农村地区尤为突出。中央政府需要对以往由地方政府承担社会服务和社会福利责任的财政体制加以调整，通过在中央建立农村最低生活保障专项资金，加大对中西部地区的财政转移支付力度，努力减低地区之间的经济和社会发展差异。(3)政策激励:对于建立一个有效的、能够覆盖所有政策对象的农村最低生活保障制度的目标，单纯依靠部门文件、法律法规是不够的。有了专项资金，中央政府可以通过积极的财政或经济激励政策来调动地方政府对这项政策的积极性和主动性。（4）提高救助质量：正在实施的农村最低生活保障制度是否能够为贫困群体提供有效的救助，归根到底取决于这一制度的内容设计和实施能力。中央政府设立农村最低生活保障专项资金，不仅可以解决贫困地区资金短缺的问题，也有利于实施有效的监控和评估手段，使社会资源得到更有效率的使用。2.逐步将低收入家庭纳入救助范围，实施预防和应急救助相结合的策略农村最低生活保障制度要逐步将低收入家庭纳入救助范围，采取预防和应急救助相结合的策略。预防即是指减低或避免暂时贫困和低收入家庭陷入长期贫困的境地，其救助目标要以预防为主；应急救助则是指为已经陷入长期贫困的家庭提供生活救助，其目标是使他们的基本生活得到保障。鉴于目前我国农村居民普遍缺乏社会保障，特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况，农村最低生活保障制度要适当降低接受救助的资格条件，将低收入家庭纳入救助范围，在其陷入赤贫之前针对其所面临的经济和社会风险给予预防性救助，避免他们的困境进一步恶化。事实上，预防性救助要比应急性救助花费更少、更有效率。3.加强救助的针对性和充足性针对性即是针对贫困家庭的不同情况采取不同的救助措施，包括生产保护性救助、生产补贴性救助和生活救助等个性化救助方案。农村贫困家庭在贫困原因、程度和表现上差别很大，对救助的需求不同，这就要求救助内容和方式必须根据这些需求进行设计才能取得效果。例如，对于有劳动能力的家庭和个人，要采取以提高和保护生产自救能力为主的救助，而对于已经失去劳动能力的家庭和个人，则要以保障基本生活为主，使其情况不会进一步恶化。再如，对有未成年人、学龄儿童和其他在校学生的贫困及低收入家庭，救助的目标不能满足于保障基本生活，而是要保证这些未成年人具有良好的营养和同等的教育机会等。4.加大教育和医疗救助的力度，从根本上预防和消除农村贫困要预防贫困、从根本上帮助农民免于陷入贫困，增加他们应对困境和发展需求的能力，最有效的方法即是为他们提供普遍的教育和医疗救助，其中，医疗救助特别要向儿童倾斜，以保证他们在患病后能够得到及时的治疗。—6—5.建立以县为单位的三级救助实施系统农村最低生活保障制度的实施单位设在县级民政部门。县级民政部门的具体责任包括制定政策、监督村委会评议程序和乡镇的资格审核程序、认定资格、对救助对象实施需求评估，并针对其具体情况设计救助计划、发放救助资金、监控和评估实施过程和效果、向上级部门汇报实施情况。村委会要在完善民主机制的基础上，致力于提高贫困农户及低收入农户参与预防和摆脱贫困活动的积极性，与贫困家庭一道解决问题。6.建立农村最低生活保障制度的常规监控和评估制度农村最低生活保障制度不仅要有一套完整合理的、规范化的制度，还必须建立一个相应的监控和评估体系。监控和评估体系包括两项不同的内容：对农村最低生活保障制度的实施过程进行常规监控和对实施效果进行评估。农村最低生活保障制度是否、或在多大程度上实现了政策既定目标，既可能是制度设计的问题，也可能是技术的问题，还有可能是执行或实施的问题。监控和评估的作用就是分析造成问题的原因，特别是分清是人的原因还是制度的原因，然后分别采取改善措施。总之，目前中国农村很多地方已经具备了建立农村最低生活保障制度的物质基础和工作基础，应该下大决心，推进整个农村最低生活保障制度的建设。在已经实施这一制度，并且条件较好的地方，应当加强规范化和制度化；在尚未建立最低生活保障制度的地方，应当借鉴已有经验，加大最低生活保障制度的推进力度。应当将这一工作纳入新农村建设的内容之中。此外，随着新农村建设的实施、农民增收和农村经济结构的调整，以及农民向城市合理有序的流动，在全面推行农村最低生活保障制度的同时，应该在经济发达的省份，积极探索城乡最低生活保障制度的衔接，以期对构建未来城乡一体化的社会救助体系积累经验。二、报告主要结论1.对农村低保制度重要性的认识是关键因素财政能力和经济发展水平对农村最低生活保障制度的建设是重要的因素，但不是绝对因素。例如，一些财力不是十分雄厚的地方也建立起了农村最低生活保障制度，在财力不变的情况下，由于领导干部的推进，低保覆盖面有大幅度的上升。这说明，关键是财政支出结构的调整和财政支出重点的倾斜。这里最大的问题还是认识和重视问题。在最低生活保障制度的构建上，地方领导干部对于最低生活保障制度重要性的认识很大程度上决定了这一制度在该地方的发育。江苏省财政分担机制的建构，辽宁省覆盖面的扩大，以及福建省2004年新政带来的覆盖面的大幅度提高都是明证。2.关于建立农村低保制度的资金测算根据全国和各省2006年6月30日农村最低生活保障制度的数字，本研究测算结果为：享受农村最低生活保障制度的人数为2826.6万人，高于全国农村贫困人口2365万的20%。这主要是因为，在经济发达地区的农村低保标准高于贫困线。按照这个受益人群的数字，以及2006年6月底的低保补差标准，建立农村最低生活保障制度的资金最低为81.4亿元。最高为104.7亿元。3.地区差异大中央政府关于推行最低生活保障制度的政策精神富于弹性，这使地方政府在最低生活保障制度的构建上具有很大的选择空间。考察发现，东中西部在构建或试行最低生活保障制度时，体现出浓厚的地方性特色，其差异程度远远超出人们的想象。东部地区的浙江、上海已经形成了完整的制度架构。这个架构结构合理，功能良好，在覆盖面、救助水平、服务递送、筹资制度、组织制度建设上，都基本实现了—7—最低生活保障制度的政策目标。中部地区还没有建立起完整的制度架构。这里存在的主要问题是：第一，没有建立起有效的筹资体系；第二，没有相应的组织制度建设；第三，主管干部主要出自管理成本的考虑，缩小了覆盖的范围。西部地区问题最大。那里一方面极端贫困面极大，需要财政上的有力支持，另一方面又不具备自我筹资的能力，所以需要中央给予有力的支持。目前西部地区的实际情况是最低生活保障的覆盖面很小，不少地区只有残疾人才能得到救助，而且救助水平也很低。由于中央财政支持的不足，从全国宏观情况看，越是困难的人群，得到的救助越少。4.中国的农村低保制度在亚洲发展中国家中具有领先地位中国以最低生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系，在制度架构上已经同发达国家接轨，在亚洲发展中国家中无疑已经取得了领先的位置。—8—中国农村最低生活保障制度研究近年来，随着我国社会经济发展水平的不断提高，对农村社会保障制度的关注逐步开始进入国家政策的视野。农村社会保障制度的重要性以及这项制度的缺失会导致什么样的经济和社会后果，在我国政府及理论界已经形成了基本的共识：建立和完善农村社会保障制度不仅是彻底解决当前我国“三农问题”的一个重要因素，更是支撑我国未来工业化、城镇化和现代化过程的根本保证。因此，农村社会保障问题不仅是农村和农民的问题，而是关系到我国改革和发展进程的一个重要制度。基于这一认识，政府除了继续实施扶贫开发的政策以外，也加大了对农村社会保障制度的制度建设和资金投入，在全国范围内推开了一系列针对困难农户收入和医疗保障需要的社会救助制度。其中，建立农村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重视。在2006年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，中央提出了“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”的要求。对于长期严重缺少社会保障的广大农民来说，这些制度的实施显然增加了他们获得帮助的渠道。然而，社会保障制度是一种风险管理手段，要想使这项制度发挥有效的作用，我们必须对当前农村的社会风险有准确的把握，在此基础上，根据