中国司法制度改革的若干问题

1中国司法制度改革的若干问题关键词:司法制度审判制度法官制度改革内容提要:本文分三个部分,对中国司法制度改革的历史背景、中国司法制度改革的具体内容、中国司法制度改革存在的问题及中国司法制度改革的发展趋势作了介绍和讨论。中国司法制度的改革是为了适应社会的要求,司法制度改革主要是对司法组织的人事制度和民事审判制度进行,司法制度改革中存在的主要问题是观念滞后、改革缺少统一的规划以及改革未完全依法进行。司法制度改革的发展趋势是:司法独立进一步加强,法官资格更为严格、法官素质进一步提高,司法制度改革朝全面性展开,与司法制度改革相关的一些制度会伴随着司法制度改革而进行相应的变革和发展。一、中国司法制度改革的历史背景20世纪70年代末以来，中国社会发生了巨大的变革，市场经济的建立和发展，有利地促进了社会经济的迅猛发展。社会经济的发展，又使得社会各种关系发生着变化，这就要求调整各种社会关系的法律制度要适应社会的这种变化和发展而发生相应的变化。在各种法律制度的变革中，与社会实践和百姓生活关系最为密切的司法制度的改革，自然成为人们关注的焦点。中国的司法制度改革就是在这样的一个大的历史背景下展开的。具体启动中国的司法制度改革的社会背景，大致可以归结为：中国社会经济的迅速发展，向司法制度提出了新的、更高的要求，中国原有的司法制度已经不能适应这种要求：原有的审判制度已无法适用于新类型的诉讼案件;面对迅猛增长的诉讼案件[1]WriteZhu('1');href==51203#m1name=1[1]，效率不2高的审判制度无法迅速、有效的解决，素质有待提高的司法人员也显得不堪重负，社会秩序也因此受到影响;地方保护主义和部分司法人员拜金主义思想的存在，严重地影响了司法的公正性，危害国家的法制的统一和权威，国民对少数司法人员腐败现象和裁判不公反映强烈。在这样的一种社会背景之下，如果中国的司法制度不进行改革，社会的经济发展将受到极大的阻碍。因此，可以概括地说，中国司法制度改革的改革，是源于社会发展的需要。二、中国司法制度改革的基本情况(一)中国司法制度改革的轨迹中国这次进行的司法制度改革，基本上是沿着强调当事人举证责任──庭审方式改革──审判方式改革──审判制度改革──司法制度改革的轨迹发展的.这样的一条发展轨迹表明，中国的司法制度改革有个逐渐的发展过程：它发端于中国民事审判制度的改革，并以民事审判制度改革为核心，逐渐推进为全面的司法制度改革。而这一过程的形成，与中国的有关司法制度和司法实践是有密切关系的。在中国，民事审判的开始源于当事人的起诉，法院受理之后，案件进入庭前准备程序，该程序的主要内容为：由法院向被告送达起诉状副本、告知双方当事人诉讼权利义务和合议庭组成人员名单、查阅案卷和收集有关证据，决定是否增加当事人或通知第三人参加诉讼。案件开庭审理阶段，主要由法官主持调查和主持辩论，在此基础上由法官对案件进行评议并作出判决。总之，在民事诉讼中，法院居主导地位，当事人在民事诉讼中发挥的作用比较小。在传统上，中国不认为自己的民事审判模式是属于当事人主义，同时，也不承认自己的民事审判模式是职权主义，但中国的立法和司法实践都表明，中国的民事审判模式是属于职权主义[2]WriteZhu('2');href==51203#m2name=2[2]。此外，3还由于中国法官的非专职化及部分法官素质的低下，从而导致了民事审判效率不高，诉讼期限较长。这一问题，在民事诉讼案件数量不是很多的情况下，矛盾还不是很突出。而随着民事诉讼案件数量的增多和新型案件的出现，民事审判制度和法官的素质不适应民事审判发展的要求的矛盾就显现出来了。为了缓解这一矛盾，在司法实践中，就提出要“强调当事人的举证责任”，即希望通过调动当事人的积极性和发挥当事人的作用以减轻法院的负担。而制度的相互联系性，意味着仅仅强调当事人的举证责任是解决不了问题的或是解决了原有的问题，新的问题又出现了，这就对司法提出了进一步的要求，从而之后又有了民事审判的庭审方式改革、审判方式改革、审判制度改革及全面的司法制度改革。从中国的司法制度改革的发展情况上看，其起源是为了减轻法院的审判负担，所以，首先要求进行司法改革的是承担较多审判任务的基层法院和中级法院，真正探索和开始对司法制度进行改革的也是他们，此后，各地的中级法院和高级法院对各地的司法改革的实践经验进行了总结和交流。1996年7月和1997年4月，，最高人民法院分别组织召开了“全国法院审判方式改革工作会议”和“全国法院民事、经济审判方式改革试点工作座谈会”，对全国各地所进行的审判方式改革进行了总结，并在此基础上，发布了有关司法改革的文件。其中比较有影响的文件有：1998年的《最高人民法院关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》和1999年的《人民法院五年改革纲要》。在《人民法院五年改革纲要》中，最高人民法院提出了人民法院改革的总体目标，这就是：紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系;进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁，运行良好的审判工作机制;在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍;建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制;真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。从人民法院所确定的改革目标中，我4们可以看到，人民法院改革的核心是在人民法院的人事制度上和审判制度上，这也可以说是中国司法改革的最为核心的内容。(二)中国司法改革的具体内容(限于人事制度与民事审判制度)1、法院人事管理制度的改革。(1)改革法官来源渠道：从高素质的人才中选任法官。自中华人民共和国成立以来，在相当长的一个历史阶段，法院被看成仅仅是国家的专政工具，而没有被认识到是一个定纷止争的机构，是一个保证国家所确定的社会行为规则(法律)在社会生活中得以实现的机构。没有认识到法官不仅仅要有良好的品德、勤勉的工作作风，而且还应当具备丰富的法律知识和丰富的社会实践经验。因此。在法官的选任方面，中国传统上较注重法官的品德和工作作风，而忽视了其应具有的法律专业知识和相应的社会经验，不具备相应的法律知识的法官在法院里为数不少。至1994年5月，“就全国而言，没有达到法律大专程度的法官大约有近一半”。[1]WriteZhu('1');href==51203#m1name=1[1]至1997年底，在全国法院系统25万名法官中，本科层次的占百分之五点六，研究生仅占百分之零点二五。[2]WriteZhu('2');href==51203#m2name=2[2]在1995年《法官法》颁布之前，法律对法官的任职资格规定得也十分的不严格。[3]WriteZhu('3');href==51203#m3name=3[3]在实践中，“文化大革命”结束以来，人民法院一直沿用从本院内部人员选任法官的办法：书记员干到一定年限，晋升为助理审判员，助理审判员干了一定年限，晋升为审判员(祝铭山:关于《人民法院五年改革纲要》的说明)。而法院人员的来源主要是三个渠道：一是从复转军人中招收，这一方式在20世纪70年代末起被广泛地采用，现在仍是法院招收人员的一条重要渠道，5尤其在各地的基层法院;二是接收大学法律专业毕业的大学生，这一方式在20世纪80年代起被采用，近几年成为法院接收法院人员的一个最主要的渠道，尤其在经济比较发达的地区的法院;三是直接向社会招收，这一方式在20世纪80年代中期被采用过，现在已经用得比较少了。针对这样的一种状态，如何确定法官的资格和如何选任法官，一直是这次司法制度改革的一个热门话题。[4]WriteZhu('4');href==51203#m4name=4[4]1995年颁布的《法官法》中对法官任职资格的规定，可以看着是对法官任职制度改革的初步成果。该法第9条规定：“担任法官必须具备以下条件：(1)具有中华人民共和国国籍;(2)年满23岁;(3)拥护中华人民共和国宪法;(4)有良好的政治、业务素质和良好的品行;(5)身体健康;(6)高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满两年;或者获得法律专业学士学位，工作满一年的;获得法律专业硕士学位法律专业博士学位的，可以不受上述工作年限的限制。”该法第12条规定，“初任审判员、助理审判员采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准从具备法官条件的人员中择优提出人选。”为了从高素质的人才中选任法官，1998年和1999年，最高人民法院还曾向全国公开招考最高人民法院审判员，报考的条件是，具有一级律师资格和高等院校法学教授职称者。但从实际操作的结果看效果并不理想，表现为具备上述报考条件者几乎无人报考，导致1998年该举措没有取得实际的效果。总的来说，在对法官的选任制度的改革方面，虽然根据《法官法》的规定和司法实践中提出的一些具体的措施，对选任法官有了比以往更高的要求，但由于历史的原因，现在在这方面进展还比较缓慢，不过，从发展趋势上看，这方面的改革将会继续下去。关于法官选任制度改革的发展趋势，我们将在本文的第三部分予以讨论。(2)加强法官的培训工作，提高法官的素质。如前所述，由于历史的原因，中国法官的素质在整体上不高，因此，如何针对现状提高现任法官的素质，也是此次司法改革的一项重要的内容。最6高人民法院在这方面主要是强调了加强法官的培训工作，并相应的采取了一些措施。具体的措施主要有：一是将一些年轻的、具有大学学历并在法院工作过5年以上的法院干部委托有关的高等院校以培养研究生的方式代为培养，这些法院干部经代培后回法院工作，这项措施实施至20世纪90年代末停止;二是最高人民法院与北京大学、中国人民大学合作，共同举办高级法官培训班，对一些具有较丰富审判实践经验的中、高级法官(中级法院庭长以上的法官)进行培训，培训期为一年;三是成立了法官培训中心(90年代末改为国家法官学院)，对各地法院的部分法官(这些法官一般为当地法院的业务骨干)进行短期的培训(培训期从两个月到6个月不等)。上述这些措施的采取，使经过培训的法官的法律知识的系统性和法律的理论水平有了较明显的提高，在一定程度上取得了提高法官素质的效果。为了继续坚持对法官的培训工作，《人民法院改革五年纲要》规定，最高人民法院、各地高级人民法院在2001年前，分别对中级以上人民法院正副院长、正副庭长和基层人民法院的正副院长、正副庭长轮训一遍。2001年后，法官每3年必须在国家法官学院或者其他法官培训机构集中时间脱产培训;新任命的法官，必须脱产培训，学习专门法律知识、审判业务技能。(3)强化司法公正和司法廉洁，实行法官交流和轮岗制。社会生活中的法官与常人有着相同的生活需求，但司法公正则要求法官应当与一般社会尤其是其所在社区保持适度的分离。[3]WriteZhu('3');href==51203#m3name=3[3](P8—9)司法廉洁对法官也提出了样的要求。在中国，由于相关制度(如户籍管理制度、国家干部管理制度)方面的原因，法官任职一般多在自己出生地或自己长期生活过的地区，尤其是基层人民法院和中级人民法院的法官，情况更是如此。在这样的一种环境下，人情关系就很有可能影响法官司法的公正性，“拉关系”“走后门”的现象7就可能发生，进而影响到司法的廉洁，滋