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第1章土地制度的一般与我国城市土地制度概况1.1土地制度的一般土地制度是一个经济社会的基本经济制度。从较为广泛的意义上来说，它是一定社会历史条件下的土地经济运行中的各种经济规则和经济关系的总和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等几个方面的主要内容。1.1.1土地所有制及其发展趋势所谓土地所有制，是指一定社会历史条件下人们拥有土地的经济形式。通常，它需要通过国家法律的确认并受到保护。土地所有制是土地制度的核心和基础。一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决定的。而社会生产方式归根到底又是由社会生产力的发展水平决定的。因此，历史地看，土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要素禀赋状况、技术发展水平等多方面因素的影响，因其不同而不同。现阶段，从世界范围内看，土地所有制的形式是多种多样的。即使是社会制度相同的国家，土地所有制的具体形式也是有差别的。对此，有的学者经过比较、综合，认为当今世界上的土地所有制形式主要有14种①，并对这些不同的土地所有制形式的公私程度进行了比较排列，如图1.1②所示。土地所有制形式的多样性使我们看到，实际上土地所有制并不是可以简单地理解为①柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，1～10。作者认为，主要的土地所有制形式有：全民与国家所有、国家与中央政府所有、国家与各级政府所有、各级政府分别所有、国王与国家所有、土地上级所有权归国家所有、合作组织集体所有、公共事业部门或团体所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、数人合有、数人共有、股份公司式所有、区分所有建筑物持分所有土地、个人所有等。②柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，18中国城市土地使用制度的改革与创新·6·私有制和公有制两种，而是在公有和私有之间存在着一系列形式。在一个国家或一个经济社会中，往往同时存在几种土地所有权形式。例如，在我国，农村土地的集体所有制与城市土地国家所有制，就是两种公有程度不同的所有制形式。12345678X私有程度公有程度图1.1各种土地所有制形式的公私程度注：1．表示土地的全人类所有——共产主义所有；2．表示土地的全民所有；3．表示土地的国家所有；4．表示土地的公共部门所有；5．表示土地的合作集体所有；6．表示土地的部落、氏族所有；7．表示仅限于自用的私有；8．表示有一定支配权的土地私有；……；X．表示绝对的无任何约束的土地个人所有。对于土地所有制形式之间的比较分析，究竟是公有程度高好，还是私有程度高更有效率，其实是一个争议很大的问题。对此，不妨看一下资本主义国家土地所有制的发展趋势，从中或许可以得到一些感受和启示。1．趋势之一：对土地私有的限制过去，可能认为土地私有意味着私人可以对其占有土地进行任意的使用、处分等。但事实上，如果略加深入地比较和分析资本主义各国土地所有制的形式及其发展，就不难发现这样一个引人思考的现象：随着社会经济的发展，当今即使在“私有财产神圣不可侵犯”的资本主义国家，土地私有权也受到政府越来越多的限制、干预和管理。这些政府的干预和管理，归纳起来，大致有两个方面：一是对土地拥有、土地市场交易行为的限制和管理。对土地拥有的限制和管理，主要体现在土地私有权的取得、禁止私有的土地、私有土地的面积、对私有土地的征收等方面。对土地市场交易行为的限制和管理，则主要体现在交易土地种类的限制、土地交易的价格管理与分配调节方面。第1章土地制度的一般与我国城市土地制度概况·7·二是对私有土地使用的限制、干预和管理。主要体现在土地产业用途、土地整理、禁止闲置以及建筑规划控制（高度、容积率、覆盖率、与环境和谐度等）等方面。私有土地的这两个方面的限制，实际上体现着现代社会经济发展的必然要求：其一，土地的稀缺引致的分配不公，受到公众、社会和政府越来越多的重视。这是因为，这种不公如果不加以限制，反过来也会限制土地资源配置的效率。其二，土地私有分割与土地利用空间联系之间的矛盾日益突出，社会经济的发展要求土地利用摆脱私有权的局部性和狭隘性，提倡土地利用的整体性和系统性。这从经济学意义上可以将其归结为是要素私有权与要素利用外部性之间的矛盾，而这种矛盾，仅仅依靠市场机制是难以协调的，往往需要政府进行有效的规制。2．趋势之二：对土地公有和私有比例的调节成为一种政策杠杆即使在土地所有制以土地私有制为主体的国家或地区，也并不排斥公有土地的存在。而且，从当今世界范围内来看，也并不存在全部土地都归私人所有的国家或地区。资本主义国家在其历史发展过程中，往往会根据社会经济发展的具体需要（这实质上是一个很好的社会选择案例），调节公有土地与私有土地之间的比例关系。因此，土地公私之间的比例调节，本身也就成为一种调节土地利用的杠杆。对此，伊利和莫尔豪斯是这样描述的：“每逢土地的迅速开发似乎有必要的时候，我们就把这件事交给个别私人去办。另一方面，每当土地似乎有不给私人使用的必要时，我们就像在某些情况那样，把它收归公有。”①以美国为例，据有关资料显示，20世纪80年代，美国全国土地中，59%为私人所有，39%为公有（联邦政府32%，州及地方政府7%），另有2%为印第安人保留地。②2000年左右，美国土地所有制比例为，51%为私人所有，47%为公有，2%为印第安人保留地。③这可以大体说明美国公有土地比重的上升趋势。1.1.2土地使用制度土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定，是土地制度的另一重要组成部分。在土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。在每一个社会历史形态中，都存在着与土地所有制相适应的土地使用制及其具体形式。土地使用制不仅是土地所有制的反映和体现，同时也是实现和巩固土地所有制的一种形式和手段。任何一个社会，只要存在土地所有权，土地使用就必须遵循一定的规则。在土地所①伊利，莫尔豪斯．土地经济学原理．北京：商务印书馆，1992，162②柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，21③王怀坤．形散而神不散——美国土地制度考察与借鉴．国土资源报，2001年2月9日第3版。中国城市土地使用制度的改革与创新·8·有权与土地使用权分离的情况下，土地所有者和使用者都要按照一定的规范（程序、条件和形式）来确定双方的权利和义务。而通常情况下，土地所有者和土地使用者之间的这种经济行为要受到国家政权的干预、调节和必要的限制，不仅资本主义国家如此，社会主义国家更是如此。作为对土地所有制的实现和巩固，土地使用制有其相对独立性。某种意义上讲，在一个特定的社会发展阶段，因为土地使用制直接规定土地的使用规则、方法和机制，所以更具重要意义。1.1.3土地管理制度土地管理制度是国家政府对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的综合。由于土地资源的特殊的社会经济性质，几乎任何一个国家的政府，无论在何种所有制条件下，都会以社会代表的身份，对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控。土地管理的基本目的在于：维护已经确定的土地所有制和土地使用制，尽可能保证土地资源的合理有效的利用。实施土地管理的手段主要有立法手段、行政手段、经济手段、计划和规划手段、政策手段等。土地管理机构的设置，不同国家根据自己的情况，选择了不同的模式，归纳起来，可以分为两大类：一类是分类分级管理模式，例如美国、加拿大；另一类是垂直统一管理模式，例如日本。我国的模式，应当说两种模式兼而有之。1.2我国城市土地制度的概况1.2.1我国城市土地的国家所有制我国《宪法》规定，城市土地属于国家所有。由社会主义国家代表全体人民拥有所有的城市土地。因此，我国城市土地所有制具有三个基本特征：第一，城市土地所有权主体的唯一性。根据《宪法》以及有关法律的规定，国家是城市土地所有权的唯一主体。第二，城市土地所有权行使的统一性。根据《宪法》及有关法律的规定，城市土地所有权只能由国家（中央政府）统一行使，非经国家授权，任何单位或个人都无权行使第1章土地制度的一般与我国城市土地制度概况·9·城市土地使用权。在城市土地所有权行使的统一性的前提下，按照有关法规，中央政府可以授权各级地方政府在一定范围和程度上行使城市土地所有权。第三，城市土地所有权与使用权的可分性。根据我国《宪法》和其他有关法规的规定，国家作为城市土地所有权的唯一主体以及城市土地所有权行使的统一主体，并不等于国家直接占有和支配所有的城市土地。国家在享有城市土地最终所有权的前提下，可以将城市土地所有权的权能中的某几项派生而形成的城市土地使用权交给具体的用地者行使。这种可分的形式，并不意味着国家放弃城市土地的所有权，而是国家行使城市土地所有权的一种有效形式。我国的城市土地国家所有制，从理论上讲，是具有优越性的：一方面，它有利于体现社会分配公平的原则。随着人类社会的发展，土地资源的不可再生性、稀缺性，相对于社会需求的广泛性之间的矛盾越来越突出。在这种情况下，土地私有表现出越来越多的弊端，极有可能造成分配的严重不公和土地供应的僵化。相比之下，土地国有制显得更为合理；另一方面，如前已述，在土地利用方面，它也可以有效避免土地整体利用与土地私人所有之间的矛盾和冲突，使得土地的利用更能符合社会经济发展的需要、更能体现公众的意志，从而有利于促进土地资源的合理配置。但是，从现实来看，所有权制度的优越性并不等同于土地制度的全部，也并不一定会体现为现实的优越性。众所周知，城市土地国家所有权本质上是一种公共财产权，土地资产是一种国有资产，与其他国有资产一样，也必然面临“所有权主体”如何体现以及如何提高资产运作效率的难题。而解决问题的关键，对于城市土地而言，就在于城市土地使用制度的完善与否。如果城市土地使用制度存在缺陷，不能适应社会主义市场经济的发展需要，就必然会影响、抑制城市土地所有制优越性的充分发挥。1.2.2我国城市土地使用制度的历史与改革现状我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。1．改革以前的城市土地使用制度新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。但是，由于1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所中国城市土地使用制度的改革与创新·10·以，土地有偿使用制也相应地被取消。1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法批准，在用地单位缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其使用的行为。这一制度的特征是：（1）划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级以上人民政府批准，再由同级土地管理部门负责实施。（2）使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使用期限。（3）土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。（4）土地使用