中国城市居民住房支付能力问题与住房公积金制度作用评价

中国城市居民住房支付能力问题与住房公积金制度作用评价吴璟，杨赞，郑思齐，刘洪玉（清华大学房地产研究所，北京100084）摘要：中国住房制度改革已经经历了十余年的发展，目前传统的福利式住房制度已经基本终止，新的住房货币化分配制度则仍在建立和完善的过程中。这种新旧体制转换过程中容易出现城市居民住房支付能力不足问题，居民住房消费迫切需要得到政府各种公共住房政策工具的支持，而住房公积金制度正是当前最重要的一种公共住房政策工具。基于上述背景，论文利用全国35个大中城市1999年至2008年间宏观统计数据和天津、大连、南宁三城市2007年抽样数据，对中国城市居民住房支付能力水平现状和现行住房公积金制度在提升居民住房支付能力方面的效果进行了实证分析。研究结果表明，城市居民住房支付能力偏弱已经成为当前中国一个普遍存在，且较为突出的社会性问题，部分城市甚至出现了严重的居民住房支付能力不足问题。住房公积金制度在整体提升居民（住房公积金缴存人）住房支付能力方面发挥了显著作用，在一定程度上缓解了缴存人住房支付能力不足问题。但是这种提升效果主要集中在中、高收入群体，对中低收入群体的支持作用则十分有限。关键词：住房支付能力；住房公积金；公共住房政策；中国HousingProvidentFundinChinaanditseffectontheImprovementofHousingAffordabilityWUJing;YANGZan,ZHENGSiqi;LIUHongyu(InstituteofRealEstateStudies,TsinghuaUniversity,Beijing,China100084)Abstract:China’shousingreformhasalreadyexperiencedmorethantenyears.Thetraditionalwelfarehousingsystemhasbasicallybeenterminatedandthenewhousingdistributionsystemisstillundertheprocessofestablishmentandimprovement.HousingaffordabilityhasbecomeanemergingandseriousproblemintheChinesemarket.FacilitatinghomeownershipandprovidingmoreaffordablehousinghasbeenontheChinesegovernmentagenda.HousingprovidentfundisoneoftheprincipalpolicessupportinghomeownershipinChina.BasedonthemacrodataandsurveydataofthethreecitiesinChina(Tianjing,DalianandNanning),weempiricallyexaminetheroleofhousingprovidentfundinimprovinghousingaffordability.Ourresultsindicatethathousingprovidentfundsignificantlyincreasestheaffordabilityofhouseholdinaverage.Butitmorebenefitstothemediumorhighincomehousehold,whilelesstothelowincomehousehold.Keywords:housingaffordability;HousingProvideFund;publichousingpolicy;ChinaPDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建引言做为经济体制改革的组成部分之一，中国住房制度在过去十几年时间里经历了巨大变化。20世纪90年代以前的很长一段时间内，以“国家统建统包”和“福利性低租金分配”为基本特点的住房福利制度在中国住房领域中居于支配地位。这一情况自20世纪80年代末起开始发生转变①，住房制度改革在全国范围内逐步展开。特别是在1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号，以下简称“23号文”）出台后，住房实物分配制度在全国范围内被全面停止，转而逐步向住房分配货币化制度转换，即单位将原有住房建设资金转化为住房补贴，以货币形式提供给职工，职工利用自身收入和住房补贴，结合商业性住房金融体系和各种公共住房政策工具的支持，自行在住房市场中购买或租赁住房。住房制度改革明晰了国家、地方、单位和个人在住房领域的责任和权利，特别是在减轻单位经济负担的同时，充分调动了居民个人住房消费的积极性。同时，住房制度改革重新明确了住房的商品属性，并承认市场在配置住房资源上的基础性作用，从而促使住房市场在此后十余年时间里经历跨越式的发展。目前以住房产业为主的房地产业已经成为中国国民经济中的支柱产业之一，并在推动中国经济高速发展的过程中发挥了重要作用。但是，改革过程中也不可避免的存在伴生的负面作用。特别的，若干针对中国住房制度改革的评价性研究中都指出[1,2]，中国住房制度改革在“终结旧体制”，即停止住房实物分配、出售已建公房方面力度较大，在很短时间内就充分实现了既定政策目标。相比之下，“建立新体制”方面则并不尽如人意，特别是工资制度改革相对滞后，同时住房补贴制度也没有发挥预期作用。这种“破旧”和“立新”间的脱节，使得相当部分就业者（特别是“体制外”就业者）在失去实物形式住房福利以后，并没有能够以货币形式从单位和国家获得对其住房消费的充分支持，既存在所谓的“应补未补”现象，很容易引发出现社会性的居民住房支付能力不足问题。同时，如图1所示，与全球各主要经济体类似，2004年至2008年间，中国多数城市住房价格经历了快速上涨过程，其中若干年份住房价格涨幅已经显著超过居民收入增幅。这就进一步加剧了住房价格与居民收入间的脱节，加大了出现居民住房支付能力不足问题的可能性。0.00%4.00%8.00%12.00%16.00%20.00%1999200020012002200320042005200620072008居民人均可支配收入增幅新建商品住宅平均价格增幅图1全国层面住房价格和居民收入年增长率（名义值）数据来源：各年度《中国统计年鉴》、《中国房地产统计年鉴》。①1988年1月，国务院召开“第一次全国住房制度改革工作会议”。同年2月，国务院下发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建因此，建立和完善政府住房政策（特别是公共住房政策）体系，提升居民（特别是中低收入家庭）住房支付能力，确保全体居民“住有所居”，成为中国政府面临的重要任务。“23号文”在终止住房实物分配制度的同时，就对与住房分配货币化制度相适应的公共住房政策体系的基本框架进行了设计。需求端方面，除强调居民个人收入（包括工资和单位发放的住房补贴）在其住房消费中的主导作用，以及商业性住房金融体系的支持外，“23号文”明确提出以住房公积金制度做为提升居民住房支付能力的重要工具。供给端方面，“23号文”中针对不同收入水平居民家庭，提出了商品住房、经济适用住房、廉租住房的梯级供给结构，特别是强调了经济适用住房、廉租住房等（准）公共住房在解决中、低收入家庭住房问题中的重要性。此后的十余年时间里，尽管也出现了限价房等新的政策工具，但该框架体系始终得到延续。基于上述背景，本研究重点关注以下两个关键问题。首先，对住房制度改革以来（1999年至2008年）中国主要城市居民住房支付能力进行定量评价，并分析其时、空变化特点，进而判断前述居民住房支付能力不足问题是否确实存在，以及问题的严重性程度如何。其次，如果研究发现单纯市场化条件下，居民住房支付能力不足问题确实存在，那么各种现行公共住房政策工具是否能够有效地缓解这一问题？研究中将以现行体系中覆盖面最广的住房公积金制度为例，对其在提升居民（住房公积金缴存人）住房支付能力方面发挥的理论和实际作用进行评价。与国内外多数现有文献以理论分析和现象描述为主所不同的是，本研究将在相关统计资料和调研数据的支持下，重点对居民支付能力和住房公积金政策效果进行定量测算，以期获得更为准确和量化的结论。2.中国城市居民住房支付能力评价2.1居民住房支付能力的评价方法现有文献中已经提出了多种定量评价居民住房支付能力的指标和方法。经过比选，本研究采用美国房地产经纪人协会（NationalAssociationofRealtors）提出的“住房可支付性指数（HousingAffordabilityIndex，以下简称HAI指数）”，做为评价中国城市居民住房支付能力的基本方法，这也是目前国际范围类似研究中最经常采用的居民住房支付能力评价指标[3-6]。与目前中国舆论和学者大量使用的“房价收入比”等传统指标相比，HAI指数的测算结果具有自明性，而不再需要对其“合理”区间进行讨论；同时，HAI指数测算过程除考虑住房价格和居民收入外，还引入了住房抵押贷款利率等重要因素，更贴近居民家庭的真实购房行为，也有助于分析居民家庭获得的优惠条件贷款等金融支持的作用，便于在后续研究中继续做为评价住房公积金制度作用的工具。HAI指数以各城市中的中位数收入家庭做为“代表性个人（家庭）”，以其对同一时期内市场中中位数价位住房的支付能力，做为该城市居民整体住房支付能力的表征。具体而言，根据家庭中位数收入以及合理的住房消费比例（家庭住房消费支出占收入的比例）上限，可求得该家庭可承受的最高房价P，再将其与该城市住房的实际中位数价格P’进行比较，如式（1）所示。/'100HAIPP=×（1）HAI指数等于100，说明中位数收入水平的家庭正好能够承受中位数价格的住房，居民具有充足（正常）的住房支付能力；HAI指数大于100，说明居民家庭能够承受更高价格的住房，居民住房支付能力很强；HAI指数小于100，说明居民家庭只能承受更低价格的住房，居民住房支付能力不足。在此基础上，还可以进一步细化得到表1所示的判别标准。PDF文件使用pdfFactoryPro试用版本创建≥70，且HAI90住房支付能力正常HAI≥90，且HAI110住房支付能力较强HAI≥110，且HAI130住房支付能力很强HAI≥130具体计算过程中，考虑到大多数家庭（特别是住房支付能力研究所关注的家庭）在购买住房时借助于住房抵押贷款，住房可支付性指数也相应细化为月还款额的可支付性指数。设中位数收入家庭当前月收入为I0，每月可用于偿还本息的收入比例为φ，抵押贷款（月）利率为i，还款年限为N，则该家庭的最高贷款额如式（2）所示。12012(1)1[](1)NNiMIiif••+-=+（2）同时，当前中位数价位住房的总价为P0，首付款比例为α，则家庭对月还款额的支付能力如式（3）所示。120120(1)1100(1)(1)NNIiHAIPiifa••+-=×-+（3）本研究中，基于中国市场情况，对计算过程中涉及的各相关参数设定如下。（1）住房消费比例：作者此前对中国城市居民家庭收入和支出结构的分析中发现[6,7]，城市居民家庭必要支出（定义为消费支出和赡养支出之和）占可支配收入的比重稳定在75%至80%之间。考虑到住房消费的挤出效应，可以认为将住房消费比例上限φ设定为25%时，购房行为不会对家庭的正常生活产生影响。（2）贷款利率：图2对考察期间中国相关类型贷款利率的变化情况进行了直观展示。2005年3月17日前，中国人民银行对商业性个人住房抵押贷款采取区别于商业贷款基准利率的优惠利率。此后，优惠利率制度尽管取消，但是仍针对首次购房家庭设立了