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第七讲：古代监察制度中国政治制度史•中国古代监察制度经历了几个发展阶段：夏商至春秋是监察制度萌芽时期；•战国至魏晋南北朝是监察制度的形成与确立时期；•隋唐宋是监察制度的成熟期；•明清是监察制度严密时期。一、夏商至春秋时代监察制度的萌芽•1、职官•夏商国家组织中，由神祗官巫、史对行政系统起着监察和制约的作用。•西周国家组织中，具有某种监察职能的官职有小宰、太宰、史官、司士、宰夫、宫正等，有“保氏”，专“掌谏王恶”。“监国”，则监视地方诸侯。•春秋时各国也有兼任监察的职官，列国史官负有监察责任。•2、特点•一，没有专职监察官员，无专门监察机构，监察权的行使大多是有关职能部门的兼职行为。但监察职能已包含在国家组织与国家事务之中。•二，监察职能的运行长期批着宗教神权的外衣。•三、监察与考课混杂，监察职掌不清晰。二、战国、秦汉、魏晋南北朝时期监察制度的形成与确立•1、战国——监察制度初步形成•专门性的监察机构和监察官员应运而生。监郡（县）御史；谏官。•成文法典的颁行，为监察的展开提供了依据。•2、秦汉监察制度的形成、确立•秦朝全面建立起了御史监察制度•中央监察机关称御史大夫寺，各郡设置监御史，隶属于御史府，简称郡监。•在军队里设有军监。•汉代在秦朝基础上，奠定了古代监察制度的基础。•（1）汉代建立了多元化的中央监察机构。分两个系统，三大组织机构：御史府（台），丞相司直，司隶校尉。•（2）监察机构独立性增强。西汉后期，御史中丞为台长，御史台实际上从行政系统分离出来。司隶校尉名义属司空，行使监察权却是独立的，与司空没有关系。•（3）建立完整的地方监察制度。设十三州刺史和司隶校尉，监察郡国守相、豪强。郡以下的监察由郡守负责，具体执行监察职能的官员是督邮。•（4）制订了监察法规。汉初有“察辞诏凡九条”；汉武帝制定《刺史六条》。是汉代监察制度确立的重要标志。•（5）形成监察组织之间的相互监察制度。•一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。•二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵鱼百姓，聚敛为奸。•三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。•四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。•五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。•六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也（《通典·职官十四》•3、魏晋南北朝时期监察制度的发展（特点）•（1）御史台完全独立，御史中丞地位显赫，御史台组织机构日趋完整。出现“风闻奏事”制度•（2）尚书左丞成为行政系统内部的监察组织。•（3）改司隶校尉为刺史，监察权归并于御史台和尚书左丞。中央监察权趋于集中。•（4）刺史转变为行政官后，地方监察不健全。宋有典签。•（5）谏官组织、谏官制度初步形成。（门下、集书省）三、隋唐宋元监察制度的成熟•1、隋朝监察制度•行政组织内部的监察系统，仍然由尚书省负责，尚书左仆射执掌尚书省内部监察，并负有纠察御史监察错误的责任。•行政组织外部的监察系统：御史台（中央），司隶台（大夫，别驾，刺史、从事，分察畿内、外），谒者台。•谏官，组织统一，隶属于门下省。•2、唐朝监察制度的健全（创新）•（1）御史台建立三院（台院：侍御史；殿院：殿中侍御史；察院：监察御史）组织系统，并为宋元诸朝所继承。御史职责纠察百官。•（2）谏官制度发展成熟，形成台、谏并立的格局。谏官组织上未独立，分隶中书、门下二省，职责是规谏皇帝，指正时政得失。•（3）重新建立并健全地方监察体制。划全国为十道、十五道，为监察区。（监察御史六条巡查地方；巡察使、按察使等监察本道。）•（4）行政系统内部的监察：尚书丞：掌辩六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者。•台院，相当于御史台的总部或办公厅。设侍御史四至六人，以“知杂事侍御史”为一院之长。台院执掌纠弹中央百官，推鞫狱讼，以及处理御史台内的日常事务。•殿院，设殿中侍御史六至九人，主要职能有：“掌殿庭供奉之仪”，即纠察朝会活动中的违礼行为；巡察京畿内不法之事；与台院同掌推鞫狱讼事务；监察仓库出纳。•察院，设监察御史十至十五人。职掌范围广泛，权限很大。主要职能：一是以六条巡察地方。二是监督太府、司农等中央财政部门的出纳。三是分察尚书六部，实为明朝六科给事中的滥觞。四是纠察刑狱，即司法监察。五是纠察朝廷礼仪。六是监察屯田、铸钱、岭南选补等事务。•唐代谏官在组织上尚未独立：•门下省的谏官主要有：左散骑常侍、左谏议大夫、给事中、左补阙、左拾遗。•中书省地谏官主要有：右散骑常侍、右谏议大夫、右补阙、右拾遗。•讽谏，大事廷议，小则上封事。•3、宋朝监察制度的特点•（1）御史台官少吏多。谏院成为独立的机构。台、谏职责交叉，趋向合一。•（2）地方监察空前严密。监司、通判与走马乘受公事。•（3）台谏地位高独立性较强。与“朝廷”相提并论。宰执无权荐举台谏，宰执被弹劾，即自动停职待罪。台谏可以风闻言事，有“月课”，御史百日不言弹，罚“辱台钱”。•（4）监察法规齐全：《御史台仪》《御史台令》《御史弹奏格》《监司互察法》《监察御史失察法》《监察御史黜陟格》等。尚书都司：行政系统内部监察，但其“御史房置簿，以书御史六曹官纠察之多寡当否为殿最，岁终取旨升黜。•4、元朝监察制度的特点•（1）台谏机构完全合一。元朝不设谏院，谏官职责合于御史。•（2）从中央到地方监察系统一体化。中央设御史台，为最高监察机构。地方仿照行省制，设行御史台（外台），御史台和行台分统二十二道肃政廉访司，专司监察，不兼它职。忽必烈：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的”。四、明清监察制度的严密•1、明朝监察制度的变化•（1）中央恢复台谏并行体制，旨在加强对臣下的监察•废御史台，建立都察院,为最高监察机构。侧重于对中央其他职官和地方职官的纠劾。•设六科给事中,直属于皇帝，但六科给事中有“驳”无“封”，由言官变成监察官。六科侧重于对六部及其业务的监察。•（2）在地方建立多级交叉监察网络。•省一级三司互相监督，其中按察司主管刑狱和监察，是地方固定的监察机构。•十三道监察御史（与六科合称“科道”）：协管中央机关的监察；负责本道的监察；交叉监察其他道的一些府州。（十三道监察御史，形式上归都察院管辖，实际上只对皇帝负责）；•总督、巡抚兼有监察地方的职能，初期属中央对地方的监察，后期演变为地方行政系统内部上级对下级的监察。•省之下有分巡道、分守道，既是省的派出机构办事区，也是监察区，但当时属于临时性质。•（3）厂卫特务组织的特殊监察•2、清朝监察制度•清朝监察制度在明朝基础上建立发展，突出皇帝的绝对权威。•（1）六科并入都察院，监察机构统一，而言谏制度终于消亡，是绝对君主制发展的必然产物。•都察院内部机构：经历厅、都事厅、值月处，督催所•下辖机构：六科，十五道监察御史，宗室御史处，稽查内务府御史处，五城察院。•（2）地方监察采用明朝办法，确立四级监察体制，即十五道御史——督抚——按察司——巡道（督抚、布政使、按察使合称“三大宪”，巡道与按察司一起通称为“监司”）。十五道初有“掌道”与“坐道”之分。河南、江南、浙江、山东、山西、陕西六道授印信，掌印者称掌道。其余各道称坐道。掌道兼管其他坐道。乾隆十四年，确定按省分道，都给印信，才名实相符。监察系统运行机制•秩卑权重，以卑察尊，以小驭大。“位卑则激昂，禄薄则爱惜身家之念轻”（《汉书·百官公卿表》），“而权重则整饬吏治之威重。”（清赵翼《郂余丛考》卷二十六）•巡按。专官与特遣，各有利弊。•风闻言事。风闻言事起于东晋，唐初御史有此特权。宋代列为“祖宗家法”。明清亦许科道风闻。•独立弹劾。唐肃宗取消御史弹事言于大夫与大夫同署的规定。•互相察举。监察系统内部互察，监察系统外部对监察官的纠劾。监察的性质与作用•监察系统是皇帝的“耳目”“猫狗”。其作用的发挥主要取决于皇帝。•监察系统能够正常地行使职权时，有助于吏治清明，有助于专制集权政治稳定。•监察系统受到严重干扰时，监察官或成为排除异己的工具。