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可持续城市案例——手形的城市：丹麦首都哥本哈根【摘要】本文介绍了哥本哈根如何利用轨道交通来创造其所希望实现的城市形态:一个手形的区域，形似手指的走廊从哥本哈根的市中心向外发散，走廊之间被由森林、农田和开放休闲空间组成的绿楔分隔。1947年，哥本哈根的规划者提出了“手指形态规划”，该规划采用了手形的概念，五根手指从哥本哈根中心分别向北面、西面和南面伸出，每根手指汇集到历史上既有的丹麦市古市场旧镇。经过多年的努力，“手指形态规划”已经取得很大的成功。首先，它已经被证明是一个对空间规划具有极高效率的宣传工具。现在丹麦人已经能理解它并真正地认同它。通过一系列以该规划思想作为指导原则的当地区划和土地利用规划，它已经逐步地几乎没有差错地被付诸于实施。放射形的轨道交通服务，与充分体现步行者和自行车优先的街道一起，共同加强了哥本哈根历史上形成的中心城区。今天，大多数在中心城区工作的新城居民乘坐公交车上下班。【关键词】手形的城市公共交通分级用地规划非机动化交通哥本哈根要被放在小国大城这个背景里去认识理解。大哥本哈根区域位于丹麦东部的西兰岛上，拥有丹麦全国500万人口中的170万人口。在该区域2800平方公里的土地上有五个行政区域：两个中央自治市:哥本哈根市和菲德烈堡市，共有约50万居民；哥本哈根郡环绕在中央城市以外，拥有60万居民；以及两个共拥有60万人口的外围郡:菲德烈堡和洛斯基尔德（见地图5.1）。哥本哈根市是丹麦的首都，同时也是丹麦商业、工业和文化中心。为确保大哥本哈根区域的发展符合国家利益，丹麦政府一直在指导二战以后实施的区域规划。比如，国家政府构思、规划并发展了区域南面和西南面的新城建设，这些新城被轨道交通服务所覆盖。多年以来，由于国家决策层对该区域管理情况的褒贬不一的评价，城市管理者不断更迭。但是，国家的指导一直稳定地影响着该区域的协调发展。哥本哈根城市协调发展的“指南针”是1947年的“手指形态规划”及其以后不断演变的修正方案。与大斯德哥尔摩区域相似，一个强有力的区域土地理念将一个放射形的轨道交通系统与完全根据总体规划修建的郊区有效地整合起来。今天，哥本哈根市已经成为世界上城市建设优秀的范本之一，“手指形态规划”已成为一个具有说服力的规划理念，它将一个覆盖面广的轨道交通网络和与其配套的支线公交作为城市交通的骨干，同时创立了一套公共交通和土地利用结合可实施的方案。地图5.1：大哥本哈根区域市、郡和区域轨道交通线路分布图组织机构组织机构大哥本哈根区域的管理组织机构是十分繁琐的。制度形式是比较复杂的。多年以来，土地使用规划由多级部门共同制定，同时，公交服务也由不同的部门共同管理，这些部门经常竞争有限的资源。土地使用的规划、发展和交通的规划、发展在制度上是分隔开的。尽管如此，在不同管理部门间仍然存在足够的相互制约和相应政策，以确保能实现协调发展。公共交通：机构与服务区域性轨道交通的所有权和运营权分属两个不同部门。丹麦国家铁路交通部（DSB）负责运营S-Train系统。如地图5.1所示，它拥有170公里长的线路，79个车站，沿哥本哈根市向外伸展的手指而建，主要作为哥本哈根市中心向外辐射30到40公里范围内的通勤铁路。城市轨道系统是该区域轨道交通的另一个组成部分，它常被视作与S-Train同属一个系统，实际上这个由哥本哈根交通部门管理的系统主要在哥本哈根市中心运营。同时，作为这两个系统的补充，该区域还有一些私人的铁路交通服务和常规公交。常规公交服务公司总共拥有1100辆公交车，主要服务西兰岛北部地区。与斯德哥尔摩相似，哥本哈根公交系统的运营提倡市场竞争性的运营合同。自运营招投标制度开始使用的1989年至1996年期间，在公交车服务的运营里程增加5%的同时，运营成本降低了18.5%（按实际价格计算）。丹麦的分级用地规划步骤丹麦的用地规划是由各级部门在国家政府的总体引导下编制形成的。首先在国家引导下编制区域规划，接着根据区域规划的原则形成各市的总体规划，最后依据总体规划编制小区规划。国家层面的法规和政策二战以后，国家政府每四年会发布一次相关政策以引导国家的城市发展。丹麦城市化政策一个重点是适当地在哥本哈根南部和西部推行带状发展，延放射走廊建设总体规划中的新城。中央政府在通过严格的国家用地区划法律保护农田和开放空间的同时，也在努力实现均衡扩展的城市发展模式。在过去的十年里，国家制定了一系列的政策以引导大哥本哈根地区在轨道交通车站周边的集中土地发展模式。这些政策规定未来所有的城市发展都应该集中在已建成的或规划的轨道交通车站周边一公里的范围内。虽然这些政策执行单位不在中央部门，但从中可以清楚地看到国家要求各地区尽力推行和管理公共交通引导的发展模式。同时，在开发过程中，如果国家环境部认为拟建的当地发展项目不符合相关规定，它可以对该项目行使否决权。但迄今为止，这种否决权很少被使用，这主要是因为大多数地区非常支持这种可持续的发展模式。国家的税法对于促进区域的协调发展也起到了重要的作用。在丹麦，个人而不是企业或土地被作为基本纳税单位。因此，几乎所有的公共税收都来自于个人收入税和消费税。这就有效地减少了因为争夺税源而产生的经济竞争，这与美国的税收方法是完全不同的。在美国，经常因为对高税收产出土地使用权的激烈竞争而破坏住宅区形态及其扩展，这也常为人诟病。相比而言，在丹麦，地方政府较少地倾向于把土地优先用于商业用途而排挤建造公寓的土地规划政策。地方层面的规划大哥本哈根地区的三郡两市每隔四年都要共同编制一份符合国家政策的区域规划。根据法律，该规划必须能满足所预测出的未来十二年该地区发展的需要。从1974年到1989年，大哥本哈根地区议会负责编制这项规划，但由于区域管理的制度在1989年后因为当地政治家施加压力而被废止，这项制度也被停用。同时，国家法律也要求大哥本哈根区域内的48个独立地方政府每隔四年必须分别准备一个与区域规划协调一致的总体规划。地方一级的规划由高一级的郡来审查，并同时处于环境部的监控下。郡政府能以与区域政策和国家政策导向不一致为由而拒绝地方一级的规划或地方性的发展项目。地方一级规划的下一级是小区规划，该规划确定小区内的用地区划以及每一块土地所允许的用途。同时，根据国家政策，轨道交通车站周边一公里范围内的所有土地都要被划为城市用地。规划编制的过程不是自上而下的，而是在每一步都有自下而上的参与过程。以区域规划的修订为例，在提交郡议会讨论通过之前，该规划必须经过八周的公众讨论。哥本哈根土地利用-交通规划的发展过程哥本哈根的区域规划已经稳定地发展了半个多世纪，其中明确地包含了协调用地与交通的规划原则。除去一次明显的例外，“手指形态规划”一直都在扩展和完善，并已被作为该区域所有规划的“指南针”。“手指形态”规划在二战期间，首都地区就已经拥有了100多万人口，而各种迹象都预示着区域的稳定发展和一个不断完善市政府的建立，这二个因素为提出一个大胆的、具有创造性的和前瞻性的区域规划打下了良好的基础。由于受到战后英国城镇规划原则的影响，该项区域规划的最终产物——1947年的“手指形态规划”，提倡沿狭窄“手指”走廊的集中发展，这些手指分别指向西兰岛北部地区的五个古市镇（如地图5.2）。但是，与伦敦的城市规划不同，“手指形态规划”引导大哥本哈根地区延已经确定了的由轨道交通线路支撑的走廊连续地开发建设城镇，并在发展中的“手指”间保留开放的绿楔用地，这与Abercrombie为大伦敦设计的城市规划完全不同——伦敦将新城建于具有宽广绿带的环路外围。在大哥本哈根地区城市规划产生后，当局又颁布了严格的城市乡村区划规定以确保该规划的有效实施。地图5.2：手指形态规划与在斯德哥尔摩相似，“手指形态规划”的核心是通过延已确定走廊的线状发展，以保证区域内相当比例的就业人口能够使用轨道公共交通上下班。分布在绿楔中的“手指”，可以实现有效地、放射状的向心通勤，同时也有助于维持一个合适规模的中心城区。该规划所产生的住宅区模式同样也会有利于保持原有的居住习惯并有效控制基础设施的发展成本。在“手指形态规划”及其以后演变修正方案里所列出的目标中，有许多是以实现区域的可达性和可持续性为目标原则来构建的——这些原则如今已被广泛地接受，但在战后的头几年却并非如此。在规划中列出的目标中包括：减少日出行距离和次数；尽量减少中心城区的交通拥堵；根据劳动力供给的状况合理安排工业和商业区位置；保持建成区和开放空间的平衡。就如在1961年该规划的更新版中提到的那样，这些目标将被实现:依靠沿郊区轨道交通线路连续地集中开发…规划的基本目标之一不仅是要提高交通的速度，同时也要控制工作出行的实际距离…将此类出行时间控制在45分钟以内。多年以来，“手指形态规划”已经成为了该区域的标志，并体现出它独有的权威性。其手形的概念已被证明具有巨大的广告和公众关系价值。普通市民能够很容易地想象到城市未来将以“手形”的模式发展。而对于对该区域不熟悉的人，这个手形的概念也是很容易引人注目的。这也是公众在过去半个世纪中支持这个规划、而它本身也成为地区发展基础的一个重要原因。多中心的城市到了上世纪70年代早期，早期的战后规划出现了对未来发展过于乐观的情况，而实际的发展并没有规划师所预测的那样快。小汽车拥有量和出行出现了爆炸性增长，同时也出现了鼓励城市土地开发的浪潮。“手指形态规划”首次面临着严重挑战。该规划1973年的修订版建议放弃许多原规划中的原则以便于在区域范围内形成更大的节点中心，这些节点之间通过由环路和放射形的轨道线路所构成的蛛网状的交通网相连接，每一个节点都将变成一个大的地区中心。最为重要的是，根据该规划，该区域将从一个单中心的城市变成一个多中心的城市。这时，一批进步的规划师和建筑师组成团体以反对这种转变，他们忧心忡忡地指出该区域正走向美国式的小汽车主导的发展模式。同样，普通的平民也没有否定“手指形态规划”，他们中的许多清楚地认识到美国式的发展模式将最终导致快速的郊区化和开放空间的流失。最终，仅仅两个事件的同时发生——全球范围的石油禁运和生态保护运动——就导致了哥本哈根小汽车为主导的多中心城市规划的失败命运。正如接下来将要讨论的，随后的“手指形态规划”修订版再次肯定了最初该规划的原则以及合理规模的轨道公共交通的重要性，其中提出的最为引人注目的任务就是继续发展轨道交通支撑的新城，特别是“手形”中的“拇指”（最南面的走廊）和“食指”（西南的走廊）。新城的发展与斯德哥尔摩相似，在“手指形态规划”的引导下，轨道交通的投资与新城的发展成功地结合在一起，使得哥本哈根成为一个非常成功的公共交通为主导的城市。今天，新建城镇沿着区域的五条形似“手指”的走廊分布，这五条走廊分别指向南面（到Køge），西南面（到洛斯基尔德），西面（到Frederikssund），西北面（到希勒勒和公园区），以及北面（到海滨城镇Helsingør）。其中大多数的新城集中在南面和西南面，它们的发展有环境部的支持，并由丹麦政府负责城镇设计、提供资金和实施。与斯德哥尔摩相比，大哥本哈根区域内新城并没有过多地去强调居住人口和工作岗位数的平衡。如表5.1所示，郊区环线内（主要延西南走廊）的新城如Glostrup和Albertslund存在大量的就业岗位，并在轨道交通车站周围积聚了大型的零售中心和多种产业。与此相对的是，大多数郊区环线以外的新城（如延西南走廊的Greve和SolrødStrand）已经发展成了城郊住宅区。在1991年时，与哥本哈根城区相比，该区域里轨道交通所服务的新城、区域轨道交通线路终点处的历史市镇（如：洛斯基尔德）以及三个郊县居住与工作岗位数并不是很平衡的（在表5.1中的就业/居住比例可以看出，新城的比例远低于或高于其他地区）。工作人口和居住岗位数的不平衡使这些新城产生了许多的外部（城区外的）通勤出行。从表5.2中的独立性指标就可以看到在环哥本哈根城区轨道交通所服务的新城间存在大量通勤出行。以之相比，哥本哈根城区和历史市镇则有着高得多的城内通勤出行比例。即便是与斯德哥尔摩相比，大哥本哈根区域新城的居民和就业者也更加依赖机动化的交通模式。表5.1大哥本哈根区