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中国电信业的制度变迁与制度均衡中国电信业改革的过程实质上就是制度变迁的过程。为了调整中国电信业制度供求的不均衡状况，改革开放以来，特别是20世纪90年代中期以后，中国电信业进行了一系列重大改革，发展业绩可圈可点。那幺，通过制度供求的动态调整，现在是否达到了基本均衡呢？中国电信业的制度均衡现状判断制度安排是否达到了均衡点，首先涉及到均衡点的判断标准。虽然没有严格意义上的制度均衡标准，但中国电信业市场化改革的取向和全球电信业的变革趋势，使我们有理由将有效的电信市场竞争格局作为实现制度均衡的参照系。所谓有效竞争，就是将产业的规模经济性和适度竞争有机结合的市场结构，它可以提高资源配置效率，刺激产业技术创新，降低生产和交易成本，充分满足社会需求，实现电信产业的帕雷托改进。根据这一标准来评判，中国电信业目前的制度绩效并不理想。从市场结构看：由于我国仍实行相对严格的市场准入政策，限制国内民间资本和外资进入电信服务领域，在一定程度上抑制了供给能力的迅速增长及技术、业务和市场创新的步伐，妨碍了经营效率的提高；市场集中度过高，使各运营商难以在同一层次上展开公平有效的竞争；实行分业经营、严格限制各运营商的经营范围、不准交叉进入，导致企业无法充分利用各种生产要素开展全方位竞争，降低了规模经济性和范围经济性。从市场行为看：由于国有产权始终居于主导地位，市场竞争主体缺乏应有的激励与约束，加之管制不到位，造成运营商之间盲目打价格战，热衷于搞不正当的策略行为；主导运营商的反竞争行为和新进入运营商的不规范经营造成了市场竞争的失序；政府对电信业务的定价干预过多，市场化的价格机制远未形成；电信消费者尚处于明显的弱势地位，其知情权、参与权、平等交易权常常被忽视，由于电信服务质量改进缓慢，消费者无法及时、充分地分享技术进步和市场竞争带来的福利提升。从市场绩效看：从信息产业部电信研究院发表的《2003年中国电信行业国际竞争力报告》可以看出，中国电信业的制度竞争力较弱，在所选取的31个国家中居第27位，不但与发达国家差距很大，甚至与一些发展中国家相比也存在明显差距。而按全员劳动生产率及增长率、每主线电信业务收入、每员工电话主线数等6项指标综合评价的中国电信的企业竞争力，在31个国家中居末位。由此可见，中国电信业的市场结构、市场行为和市场绩效都没有达到应有的均衡水平。制度非均衡状况的成因在制度需求一定的条件下，制度非均衡状况是由制度供给方面的原因造成的，包括供给不足与供给“过剩”两个方面。（一）制度供给不足◇供给时滞。对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，即对潜在利润的认识与新制度安排的产生之间存在一定的时滞。随着中国电信业内外部环境的不断变化，制度供求矛盾的显现和展开需要一个过程，人们对这一问题的认识在这一过程中逐步深化，对制度创新的需求日益迫切，制度设计和操作需要逐步完善，其间必然要经历4种制度变迁的时滞，即认识和组织时滞、制度发明时滞、菜单选择时滞和启动时滞。这种由供给时滞所造成的制度供给不足是制度变迁过程中的普遍现象。◇政府决策者的双重约束。政府最基本的目标有两个，一是统治者目标，二是社会目标。在中国电信业的改革过程中，政府时常面临双重约束条件下的两难选择。一方面，电信业制度需求的改变、公众对电信业改革日益高涨的呼声，要求政府大力推进电信业改革，尽快改变现有的制度安排；另一方面，政府出于政治、经济等方面的综合考虑，又不得不谨慎从事。从政治上讲，长期以来，电信业作为国家的通信系统和基础产业，与国家主权和国家安全密切相联。同时，近年来电信技术的迅速发展和产业组织的复杂演变，尤其是世界电信业在此过程中出现的潮起潮落，都增加了政府推行产业制度变迁的不确定性。从经济上讲，政府同样面临两难选择。适当放松管制，有利于减轻政府对基础产业的投资和财政补贴，还可以进一步刺激需求，增加财政收入。但如果完全放开电信市场，除了上述政治约束外，在国家宏观经济环境和法制环境尤其是产权制度、市场竞争机制远不健全的情况下，势必造成运营商之间的价格战升级，重复建设加剧，影响资源配置效率，即使不考虑规模经济性的损失，最终也会减少政府的财政收入。这种政治和经济约束是影响政府决策函数的决定性变量。◇体制性供给不足。人类社会有两种制度供给形式，一是政府垄断制度供给，二是自由创新体制。经济史研究表明，政府垄断制度供给的方向往往与社会净收益的方向不一致，即使二者目标兼容，政府的供给效率也常常低于自由创新体制。回顾中国电信业的改革历程，每次制度变革都是由政府主导的，政府在决定中国电信业的制度供给方向、形式、进程方面始终居主导地位，使得社会或非政府主体对制度的需求与政府主体的制度供给存在差异，从而造成体制性的制度供给不足。（二）制度供给“过剩”制度供给“过剩”指相对于社会对制度的需求而言，有些制度是多余的，或者一些过时的、无效的制度仍在发挥作用，从而造成制度供求处于非均衡状态。这种情况在供给主导型制度变迁中尤其突出。中国电信业的制度变迁属于典型的政府供给主导型制度变迁，我们可以从对“过剩”制度的需求与供给两个方面进行分析。◇电信运营商有对“过剩”制度的需求施蒂格勒认为，现在美国经济中的管制现象不能用“市场失灵”理论来解释，却可以用利益集团对政府管制的需求来解释。我国在计划经济体制下对电信业的管制政策是出于政治和经济考虑，并借鉴原苏联和东欧的通信管理体制安排的。经过多年的运作和发展，沿着既定的路径形成了收益递增和自我强化机制，存在着明显的路径依赖性。其深层次原因在于主管部门对产业或部门利益的自我保护。长期以来，主管部门身兼行业管制与企业运营双重职能。在垄断经营条件下，一方面，主管部门没有外部竞争的压力，自上而下自成体系；另一方面，在电信需求剧增、供求矛盾突出的情况下，按国家管制价格提供电信服务一度成为一种稀缺资源，掌握这种资源的部门或人员便有了某种地位和特权，从而为“设租”和“寻租”提供了制度空间。此外，垄断经营所取得的高额利润使电信业的生产条件、工作条件及员工的薪酬福利水平远高于其它产业。这些都形成了电信运营商的既得利益。利益集团对即将发生的、显然会危及其既得利益的制度变革会“理性”地设置各种障碍，至少不可能轻易放弃。◇主管部门有提供“过剩”制度的意愿和能力制度变迁所产生的社会净收益与产业主管部门的净收益并非一致。在政府主导制度供给情况下，主管部门的制度安排不一定能实现社会收益最大化。因为主管部门是理性的“经济人”，他们在履行政府职能的同时，可以以履行政府职能为借口，保护和扩大自身的既得利益。只要被管制对象（运营商）对“过剩”的产业制度安排有需求，对管制者而言，维护原有的制度安排，既可以大大减少制度转换成本，又可以维系“政治设租”和“寻租”的局面。这对制度供求双方是心照不宣的事情。这里无意指责国家主管部门因部门利益作祟而不作为，因为从本质上讲，任何政体或体制下的制度安排都不可能是中性的，它实质上是各种利益集团利用各自的地位、权力或影响力彼此较量、反复博弈的结果，这是政治史学和经济史学反复验证的普遍结论。总之，产业主管部门同样存在对“过剩”制度供给的路径依赖性，它决定了主管部门对电信业制度变迁的意愿和能力。中国电信业制度变迁的路径选择新制度经济学认为，制度环境决定经济运行的成本和资源配置的效率。目前，中国电信业存在的许多问题都可以在制度安排方面找到原因。研究表明，有效的市场竞争和产权制度安排是中国电信业制度变迁的基本走向，电信业一定程度的自然垄断属性和外部性又决定了产业管制的必要性。因此，竞争机制、产权制度和政府管制是决定未来中国电信业制度变迁、实现新的制度均衡的基本路径。（一）市场竞争环境完善现有电信市场结构的关键是根据该产业不同环节经济特征的差异性及竞争性质的变化，区分自然垄断业务和非垄断业务。基本原则是对有一定自然垄断性（纯粹的电信自然垄断业务目前并不存在）的业务实行较为严格的市场管制，允许有限的企业经营，保证规模收益。当然，对自然垄断性业务也不一定采取独家垄断经营，因为这涉及到垄断业务的规模收益和垄断所产生的社会福利损失之间的取舍问题，同样需要引入竞争机制；对竞争性业务则放开经营，充分发挥市场机制的作用。依据这一观点，在固定电话领域，应激励各家运营商相互进入开展同质或异质竞争；同时，通过放松进入管制，允许有线电视公司、卫星通信公司、移动通信公司甚至电力公司采用不同方式进入本地电话市场。移动通信市场潜力巨大，规模经济性不太显着，且目前的市场集中度过高，不利于公平竞争，考虑到3G技术日臻成熟，引入新的运营商恰逢其时。近期，应考虑赋予中国电信和中国网通移动通信经营权，或通过电信体制重组，尽快形成移动通信市场若干寡头竞争的格局。通过融合基础网，确定适宜的资费标准，提高ISP的服务层次，培育增值电信业务主体，在该领域形成有效竞争。为适应“三网融合”的趋势，应适时允许电信和广播电视相互进入对方市场，在激发传统业务竞争活力的同时，拓展融合后的新业务市场。（二）产权制度改革要构建有效竞争的市场格局，市场机制和产权改革缺一不可。在这方面，发达国家和部分发展中国家近年来电信改革的经验教训给了我们深刻的启示。事实上，目前中国电信业存在的诸多问题（如不规范竞争、打价格战、重复建设及市场绩效欠佳、缺乏国际竞争力等），其深层次原因都与产权安排方面的缺陷密切相关。没有富有生产性和约束性的产权制度，就不可能最终形成有效竞争的市场格局。为此，首先应该积极推进现有电信运营企业的改制上市，合理安排产权结构，实现产权多元化，建立规范有效的法人治理结构。对上市的经营垄断性业务的企业，可保持国家绝对控股或相对控股；对经营非垄断性业务的企业，可全面放开股权，国有股权要减持或逐步退出。其次，积极鼓励国内民间资本以参股、独资、合资等形式进入电信产业，繁荣电信市场。第三，发展中外合资电信企业，经批准后允许其经营基础电信业务和增值电信业务，切实履行加入WTO后开放我国电信市场的承诺。通过产权制度改造，不仅可以拓宽融资渠道，筹措足额资金，更重要的是能够促进形成富有激励性和约束力的企业经营机制。（三）产业管制重建“政府失灵”以及由此带来的竞争机制的引入，使放松管制成为世界电信制度改革的基本趋势，重建政府对电信业的管制安排势在必行。◇依法建立独立、透明的管制体制。适应我国电信产业环境的变化，并按照WTO相关规则的要求，应加紧制定既符合我国国情，又符合国际惯例的《电信法》，为中国电信业的改革与发展提供法律框架，依法规范管制部门与产业主管部门、管制部门与运营商、运营商与运营商、运营商与用户之间的关系，同时确保产业管制的独立性。可借鉴英、美等国家的产业管制安排，使管制决策者、执行者和被管制者成为相互独立、相互制约的主体；彻底切断管制者与运营商之间的经济和人事联系；提高政府管制的透明度，实现管制的信息公开、过程公开和结果公开；建立健全社会监督体系，提高管制的效率与科学性。◇调整管制内容与方式。所谓放松管制，就是政府管理非政府主体经济行为（价格和市场准入）合法权的退却。笔者认为，政府对中国电信业应当放松管制，但这种放松不是取消管制，而主要体现在调整管制内容与方式上，把该管的管住、管好，不该管的放开、搞活。首先，调整管制内容。今后，政府的产业管制内容应当实现两个转变，一是从以经济性管制为主向经济性管制与社会性管制并重转变；二是经济性管制本身重点的转移。在社会性管制中，应将电信普遍服务问题提上重要日程，运用经济手段和必要的行政手段，保证为公众提供全方位、非歧视、可承受的电信服务。解决这一问题的核心是建立普遍服务的新机制，将过去国家对电信企业的隐形补贴和电信企业内部区域之间、业务之间的交叉补贴公开化、制度化。在经济性管制中，今后的管制重点应当从市场准入管制、价格管制调整到适度放松市场进入管制和网间互联互通管制上来。在电信业产权改革、竞争环境逐步到位的情况下，除了网间互联和自然垄断性业务价格之外，其它业务价格均应通过市场调节。网间互联既包括竞争性业务运营商之间的互联，也包括竞争性业务运营商与垄断性业务运营商之间的互联。解决互联互通问题，除了依靠法制手段和行