中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择

1中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择张路雄提要中国农村的土地承包制已经实行近30年了，农村的经济社会发生了极大的变化，耕地制度和经营形式面临着许多必须给予回答的政策选择。但国家的政策几乎一直是那简单的几句话，很多问题都没有列入政策考虑的视野，所以本文对耕地制度存在的问题和必须予以回答的政策选择提一些看法。由于原报告有4万字，资料很多，所以再写一个提要。一、研究中国的耕地问题有这样一些问题应该予以关注：1、农户耕地规模经营太小。这是一个有共识的问题。规模经营过小所带的问题一是劳动生产率极低，在开放的国际贸易条件下大田作物基本上没有国际竞争力（主要是小麦、玉米、大豆、棉花这四种大宗农产品）。在大宗粮食作物中只有水稻因美国等国适宜面积有限，中国的主要竞争对手是东南亚国家，所以不在此列。小麦、玉米都是中国的主要粮食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。所以，耕地规模过小实际上关乎中国的粮食安全问题。耕地规模过小，而且每户的耕地还分成几块，所以，中国的农户在生产的许多环节中无法独立操作。在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面，农户很难成为独立的生产经营者。这就是中国在实行分户经营以后，必须搞双层经营体制的客观原因。由于种种原因，双层经营体制在90年代前期达到高峰后逐步消亡，现在在现实中几乎已经不存在了。农户在生产经营中只有寻找其他一些费时费工费力的办法。最明显的是，现在农田基本建设在农村已经全面停止；农村中大量灌溉系统都因水费收不上来而报废，农户争相打井以代替灌溉系统，带来更多的环境和效益问题。这种现象几乎没有进入中央农村政策研究者的视野，更没有引起领导层的关注。2、承包地只强调稳定，不允许调整，带来一系列经济和社会问题。从一些实地调查的情况看，承包地是稳定还是不稳定，对同样的情况，立场不同，结论完全相反。所以，究竟是要稳定，还是要调整，关键是要全面考虑，2衡量各种利弊。目前的法律规定是出于稳定的目的，在全国实行“一刀切”的30年承包期。在承包期内，耕地不得调整。这必将带来一系列问题。一方面是新生儿及新婚嫁者没有承包地，二是因各户人口变化出现耕地占有的明显差别。积累多年，无地人口会以亿计，农户之间的占有不均等也会很严重。这会形成很大的社会问题。另一方面，承包权的稳定并不会造成承包地块经营权的稳定。随着劳动力和人口的城市化、非农化，会有大量耕地流转，对接包者、承租者来讲，所面临的是更不稳地的局面。所以对承包权的稳定要全面衡量、不可绝对化，尤其不可认为只要是稳定了承包权就是稳定了使用权。3、耕地流转比重很低，问题不少。耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但几十年了，与劳动力转移的速度和比重相比，差距甚大。目前，农村劳动力中在非农产业就业的劳动力近40%，而耕地流转只占耕地面积的5%左右，两者相差8倍。这说明我们的政策是不利的。另外，在耕地流转中还存在一些列问题。一是三分之二的流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的三分之二。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。二是、实行规模经营的基本上是农业企业，而不是家庭经营的农户（此问题后面会专门讲）。三是、实行规模经营的转移中，种植大宗粮棉油作物的很少。据农业部经管司在调查县的统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9％，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4％。4、公司制企业已经成为规模经营的主体。笔者从各方面数据估算，在实现规模经营的三种形式中公司型种植农场按耕地面积算占60%以上，集体农场和以自己家庭劳动为主的家庭农场合计计算不会超过40%。公司制农业企业已经成为中国规模经营的主体形式。中国农业经营形式的发展方向是什么？是按世界上其他发达国家的模式走，还是另走他路？这是一个必须回答的问题。中央现在对公司制农业企业只是采取不提倡的态度，这在政策上没有任何作用。35、目前我国农村中农户的兼业情况已经相当普遍，而且很快也会形成与日本、台湾一样的以“二兼户”为主的情况。我国农户兼业经营已经显示了与日本等国相同的规律：兼业化是提高农民收入的重要途径；以农业为主的兼业有利于农业的发展；而以非农业为主的兼业不利于农业的发展。在人均耕地很小的东亚国家，与美欧等国国情不同，对兼业化要采取不同的政策。必须鼓励二兼户离农，把耕地转移给其他务农者。二、我国目前面临如下一些必须给予回答的政策选择：在耕地制度方面我们无法回避的问题有：选择之一：是进一步推进耕地私有化，还是利用集体所有制的优势？按照西方国家的民法制度，使用者没有转让使用权的权利。对照这种法律制度，我国的耕地所有制实际上已经实现了在一定期限内的私有制。进一步私有化只是要使私有化名正言顺，而对农业的现代化和耕地规模经营的推进不会有任何促进。日本和台湾的经验已经证实了这一点。耕地的集体所有制是我国的宝贵财富和可以利用的重要制度和组织资源，这是世界上其他国家所不具有的优势，所以，要更超脱一些来看这个问题，比较利弊，进行选择。如果我们选择进一步完善集体所有制，就有可能在耕地规模经营的发展过程中走出一条比日本更为顺利的路子。选择之二：承包制是单纯维护稳定，还是兼顾稳定与平等？单纯强调稳定，只是保持了承包权的稳定，对承租户和接包户来讲反而更加不稳定，而且长期不变会造成一些列社会问题。所以笔者认为，必须实行“兼顾稳定、适当调整”的方针。一方面对承包期不搞一刀切，一般规定5至8年为一个承包期，期内不得调整；承包期满，针对人口、劳动力变化情况进行小调整，保证继续务农者对承包地块的连续承包权。另一方面，将调整权交由村或村民组，三分之二社员同意方可调整，乡政府有监督权。承包合同是整体与部分成员的关系，而不是两个独立的法律主体的关系，要按此特点修改完善土地承包法。选择之三：是维护承包者权益还是维护耕作者权益？目前，耕地转包、出租户占6.9%[2]。但随着农民工政策的进一步全面落实，转包、出租比重还将大幅度增加。刚实行分户承包时，承包权与使用权、承包者与耕作者是统一的。随着城市化步伐和城乡分割制度的改变，两权分离、两4者分离的情况将日益增加。战后日本耕地制度经历了由实行“耕者有其田”原则向“保护耕作者”原则的转变。在我国承包者与耕作者日益分离的情况下，我们到底是保护承包者的利益还是保护耕作者的利益，这已经成为一个无法回避的政策选择。准确地讲，耕地是由耕作者使用的，耕作者是农产品的生产者。在目前条件下，农民不等于是农产品生产者，承包者也不等于是农产品生产者，所以，我们的政策必须以调动耕作者-这些农产品真正生产者的积极性为目标和出发点。单单维护承包者利益的政策，绝不等于保护耕作者的利益。而且，一些单纯保护承包者利益的政策更加剧了出租、转包土地的不稳定和耕作者利益的受损。只有保护耕作者利益，才能调动耕作者积极性，才有利于中国农业生产的发展，这是一个非常简单的道理。保护耕作者利益，一方面要促进耕地向务农者手中集中。要完善进城落户农民交回耕地的制度。在户籍制度及相应配套制度改革后，收回承包地的条件应该规定为：转为城市户口或者是转移到城市居住；有稳定的就业；已经享有城市居民的社会保障待遇（包括医疗、养老、失业等主要社会保险）；已经不再耕种土地。具备这四个条件者就应该交回承包耕地。只要是符合这四个条件，不论转移到何种城市，都应该交回承包耕地。这些年我国在城乡关系和土地政策方面有一种政策倾向，就是：不给进城农民与市民平等的权利，却让进城农民与留村农民争利益，这是带方向性的政策错误。一位日本记者认为：“农民的困境在很大程度上是信奉新自由主义经济而造成的，中国信奉新自由主义经济的程度超过了美国，对农民的利益视而不见[3]”。虽然现在有改变的意向，但步伐太小。中国要理顺耕地政策，首先要给进城农民争取与市民平等的权利。不但要放宽农民在各类城市安家落户的条件，而且要为他们安家落户创造各种有利条件。要鼓励离农者放弃耕地，对放弃耕地者给予奖励。另外对已经取得城市社保者应实行以社保换地租的办法。我国农户规模太小，即使达到最低合理耕作面积，租用耕地也要占90%以上，耕作者地租负担过重。由于我国还难于是形成相统一的社保制度，所以可对进城后一项由社保，但还无法放弃承包权者实行以社保换地租的办法。5保护耕作者利益必须对出租、转包耕地的期限、合同内容等有详细的管理规定，切实保护耕作者利益。对地租要由上限规定，对出租者收回耕地要有严格限定。对合同期比较长者（如10年以上者）给予一定奖励。中国的耕地制度应该以耕者有其田为基本原则。从各国历史经验和我国的实际情况出发，持续的耕者有其田只有在集体所有制下才会比较容易实现。但由于不能完全限制出租和转包耕地，所以，在坚持耕者有其田原则的同时，要实行保护耕作者的制度。在经营方式上我们面临如下问题：选择之四：独立的家庭经营还是双层经营？对中国小规模经营农户成为独立经营者的条件要有符合实际的认识，对完善双层经营体制的必要性和可能性也要有比较现实的估计。坚持和完善双层经营体制，可以发挥集体调整耕地，使其连片的作用；集体经济组织在组织农户进行农田基本建设中也有着不可替代的作用。虽然全面建立双层经营体制的条件不具备，但如果提倡还是会有一定效果。在目前条件下，双层经营体制很难达到其最高峰的水平，必须以建立农会的办法来给以补充。在目前，乡政府已经基本上变为乡公所，发展农村的生产生活服务应该学习日本台湾的经验，以乡为单位建立农会。关键点在于领导人必须由农民选举产生，不得实行任命制；农会必须有开展金融业务的权利，使金融业务成为农会收入的主要来源。这样农会就会承担起农村的生产、生活服务职能。这些年对农村基层组织到底采取何种形式，一直实行模糊战略，既要保留集体经济的名义，又不制定有关法律，使农村组织处于半真空状态。既然目前不能“砍旗易帜”，不能取消土地的集体所有制，就必须使这个组织有一定程度的发展，如果不想让其发展得过分强大，也要建立替代的组织形式，而不能出现组织真空。选择之五：家庭农场还是公司制农业企业？考察世界各国农业发展的历史，可以看到家庭农场在农业现代化过程中确实是发展的方向。回顾历史，也可以看到，我国的老一辈领导人从来都把集体农场作为农业现代化的发展方向。现在也只有农业部门的人普遍认为家庭农场是农业现代化6经营形势发展的方向。而其他人普遍对此并不认同，这就是政策上只有不提倡说法的根本原因。欧洲美国形成家庭农场为主体的局面是市场经济自发竞争的结果。从我国公司型农业企业的发展中可看到强烈的政府干预的作用。对此，应该学习日本、台湾的办法，禁止私法人企业进入农业领域、租赁耕地等。选择之六：新农村建设还是培育自立经营农户？我国现在农村常驻从业人员中30岁以下的年轻人占24.3%[4]，很多村子里极少见到年轻人。农村劳动力的老龄化、低素质化问题极为严重。到目前为止，国家并没有提出过有效的政策措施，以改变这一发展趋势。虽然有培养新型农民的口号，有的部门提出过一些证书制度，但都没有触及根本。造成以上现象的根本原因是农户规模太小、收入无法达到与城市居民同样的水平。日本在六十年代即提出培育自立经营农户，其标准包括经营规模和收入水平。经过几十年的努力，日本自立经营农户的数量和比重已有相当增长。这些经验确实值得我们学习。目前的新农村建设主要内容是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，缺乏自立经营农户的建设，这无疑是一项重要的缺失。概括地讲，在耕地经营形式方面，我们必须给与回答的问题是：第一、要改变集体经济组织徒有其名的状态，通过立法，使其职能有所发挥，尤其是通过健全民主制度，使其成为真正民主的经济组织；同时普遍建立农会组织，代替集体经济组织消弱后形成的组织真空。第二、要从理论和政策上把家庭农场作为农业经营形势发展的方向。学习日本的办法，禁止私法人和非农法人企业进入农业。第三，要把培养自立经营农户作为农村工作的重要环节。（写于12月中旬）正文中国实行分户承包制已经将近30年。从一开始，理论界和政