中国财政改革30年政策操作与制度演进

中国财政改革30年：政策操作与制度演进财政部财政科学研究所贾康赵全厚1978年以来，中国实行改革开放，开始了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转型历程。改革开放以来的近30年时间里，中国国民经济现代化建设所取得了举世瞩目的伟大成就。1978年12月18～22日，党的十一届三中全会在北京召开。这是一次具有伟大转折意义的大会，是中国改革开放新时代开始的标志。随后，中国的改革路径带有明显的“渐进”与“由农村到城市”的特征，即改革的第一步是首先在农村实行家庭联产承包责任制，在少数沿海地方试办经济特区，然后将改革推进城市；在对国有企业进行放权让利改革的同时，允许非公有制经济的合法存在和成长；而宏观层面在对高度集中的计划经济进行改革的时候，首先以分权环节的财政分权为突破口，其后逐步放开产品和要素市场价格和减少指定性计划。经过二十多年的改革，中国的经济效率得到空前的提高，产业结构趋于合理化，已经从一个中央计划经济转变为市场在资源配置中发挥主要作用的经济，工业化、城镇化、信息化、全球化步伐大大加速。党的十一届三中全会提出的改革目标主要是针对中国经济管理体制权力过于集中的弊端。为此，提出简政放权，调动各方面发展经济的积极性。实行分权化改革就成为进行经济体制改革的首要选择。财政改革之所以必然成为启动中国经济改革的一个突破口，是因为在改革初期，首要的是要在维护国民经济基本运转的同时打破旧体制约束而引入新体制的活力，并使新旧体制配置资源的能力和范围发生此消彼长的变化，使新的体制逐渐酝酿、形成。中国渐进性改革的过程可明显划分为两个阶段。第一阶段：财政通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，以行政性分权的方式探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，是中国从计划向市场转轨一个比较长的量变积累期和试验期，时间跨度大致从1978年到1992年。第二阶段是自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式，并已经建立起社会主义市场经济体制的基本框架后，进入了市场经济体制的完善时期。特别是从1994年开始，国家财政进行了根本性财政制度改革，通过经济性分权建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭。一、财税体制改革成为中国经济市场化改革的重要突破口之一财政分权，就政府间财政关系的角度而言，是指通过法律等规范化形式，界定中央(或联邦)政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。中国作为最大的发展中国家，在经济转型过程中也进行了财政分权化改革。正是通过财政分权化改革，开启了中国的整体经济改革。财政分权化改革成为中国经济体制改革突破口。(一)传统体制下财政体制运行的特征及评价。从建国到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，逐步形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。实践证明，这种财政体制存在一些缺陷。1.高度集中财政管理制度的基本特征。高度集中的财政管理体制，从根本上讲，是由传统体制下社会资源配置方式决定的。高度集中的计划经济体制，必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式，深深地打上计划经济体制的烙印。2.以非税收入为主的财政收入制度。传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要内容有：(1)以低价统购农副产品和低工资制为条件，财政收入得以“超常”扩大。20世纪50年代，国家先后颁布的《关于粮食的计划统购计划供应的命令》和{国营企业、事业和机关工资等级制度)，奠定了中国实行农副产品统购销和城镇职工低工资制度的基础，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。(2)国营企业利润几乎全额上缴。以低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润为基础，国家财政对国有企业实行统收统支，企业创造的利润(纯收入)，基本都上缴国家财政，企业能够自主支配的财力极其有限。国有企业利润上缴成为传统体制下财政收入的主要形式。1950～1978年，国家财政管理体制、企业财务管理体制虽多次调整，但这一财政收入的主要机制基本未变。(3)国有企业固定资产折旧上缴制度。在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧亦由财政集中。在经济性质上，固定资产折旧，是固定资产消耗的价值补偿部分，应留给企业，用于维持简单再生产的正常进行。国有企业固定资产折旧上缴的财政收入机制，直到1978年改革开放后才得以改变，并逐步取消。(4)国有、集体经济税收收入居次要地位。在1950-1978年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为国家经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能，有力地支持了经济恢复与社会主义改造。总体而言，在财政收入运行机制中，税收收入居于次要地位。据统计，1956～1978年期间，企业收入占国家财政收入的52.45%，而税收收入占国家财政收入的46%。3.事无巨细大包大揽的财政支出体制。在传统的计划经济模式下，国家财政顺理成章地在社会资源配置中扮演主要角色。全社会如同一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部这一大而宽的财政支出机制具体表现为：(1)经济建设支出浩大：财政成为社会投资主体。在计划经济体制下，基本建设拨款，居财政支出首位，占国家财政支出的30%～40%。高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。除基本建设拨款外，国家财政还承担为国有企业供应主要流动资金的任务。在计划经济体制下，国有企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资金几经变革，主要由银行供应。(2)财政包揽各项社会事业。在传统财政支出运行机制中，财政除承担国防、外交、行政经费等国家政权建设支出外，还几乎包揽了科技、教育、文化、卫生等社会事业。这主要表现在两方面：一是国家财政筹集巨额资金，投资兴建各项社会事业。二是国家财政实际上承担国有企业职工“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。4.对中国传统财政运行机制的简要评述。纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。(1)传统体制下财政体制与运行机制为中国社会主义经济建设和社会发展作出重要贡献。一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固作出了历史贡献。二是支持社会主义制度的建立。随着公有制经济发展，社会主义改造完成，社会主义制度在中国正式确立，这是中国社会发展史上一次翻天覆地的变革，在此历史进程中，财政体制、机制发挥了重大作用。三是支持建立比较完整的国民经济体系，特别是工业体系，奠定了工业化的基础。四是支持发展各项社会事业，促进社会全面进步。(2)传统体制下长期实行的统收统支、高度集中的财政运行机制，其弊病随中国经济社会发展而逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系日趋复杂，人民物质文化生活需求不断提高，计划经济体制下的财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。这种高度集中的财政管理体制，由于中央政府基本上实行统收统支，忽视了各部门、各地方和各企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，成为经济市场化改革需要打破的重要环节。(二)财政分权化改革的路径选择和阶段划分。财政体制的改革，是在党的十一届三中全会后实行的。主要有以下几个方面：一是从1978年底开始，对国营企业试行企业基金办法，各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法；二是从1979年起对农垦企业实行财务包干办法；三是从1979年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点；四是从1980年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政体制；五是从1980年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法；六是从1980年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。以上改革举措，不但涉及中央同地方的关系，而且重点被引到改进国家与企业的财政关系上。1.以“分灶吃饭”方式开启政府间财政关系改革。选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此改革的初始路径就应是通过分配的权力下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和财政收入的增长。基于此，采取了“分灶吃饭”的分权方式改革政府间财政关系，以扩大地方政府的经济资源支配能力。其主要内容和主要推进步骤是：(1)1980年，中国的经济体制改革在宏观层面以财政体制改革作为突破口率先进行。改变过去中央政府的高度集中财政管理体制，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。(2)1985年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支、分级包干”的预算管理体制。(3)1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。(4)1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低的问题，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了分税制财政改革并延续到今。迄今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。2.逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”方式，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。1978年以来中国财政改革的一个重要特征就是在走向市场化的过程中实行分权化。改革伊始，财政就通过放权让利、逐步松动国有企业的经济束缚来努力搞活企业，逐步塑造市场化的微观主体。从1994年开始，中国企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着中国国有企业改革进入了新阶段，即建立现代企业制度、进行企业制度创新的新阶段。随着1994年的财税配套改革，企业承包制基本让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式。1994年11月，国务院决定，在百户国有大中型企业中进行建立现代企业制度的试点，经过一年多的准备，1996年试点开始，截止到1997年底，在百户试点企业中，已有98户企业的试点方案得到批复，主要按公司形式改制，包括股份有限公司和有限责任公司。总体上看，试点工作为全面的国有企业制度创新探索了办法，积累了一些经验，起到了一定的示范作用。此后，更广泛的股份制试点工作迅速推开。1997年9月，党的十五大对深化国有企业改革作出部署，主要目标是，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。在对国有大中型企业进行现代企业制度改革的同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快放开了搞活国有小型企业的步伐。企业的制度变迁，与财税体制的变革密切相联，如通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变。1994年建立以增值税为核心的新的流转税