中国财政转移支付制度的演变与改革建议1Intergover

1中国财政转移支付制度的演变与改革建议1IntergovernmentalTransferSysteminChina贾康(JiaKang)一、引言：中国的地方政府设置与支出责任要了解中国政府间转移支付制度，有必要先对中国地方政府的设置情况与各级政府承担的财政职能有所了解。（一）地方政府设置根据中华人民共和国宪法的规定，设置了四级地方政府，包括省（含中央直辖市、民族自治区）、市、县（含县级市）、乡（含镇）四个级次。截止2003年底，中国设置了34个省级政府，其中包括27个省（含台湾省）、5个自治区和2个特别行政区（香港和澳门）；333个地级政府，其中包括282个地级市（有权管理县级行政单位的市级政府）；2861个县级政府，其中包括374个县级市、845个市辖区（地级市下辖区）和1470个县，44067个乡镇级政府，其中包括20226个镇、18064个乡、5751个街道办事处（市辖区的下级社区政府）。在这个四级层次的行政区域内都设有完整的国家机器，包括行政管理机构、立法机构（人民代表大会）、司法机构（检察院、法院）、政治协商机构等，其中省和地级市有对等级次的武装力量管理机构，被成为省军区和军分区。中国是一个行政权力高度集中的国家。中华人民共和国宪法明确规定，中央人民政府（中华人民共和国国务院）统一领导全国地方各级国际行政机关的工作；各级地方政府都服从中央人民政府；同时还规定地方各级人民政府要对上一级国家行政机关负责并报告工作。以宪法为依据，中国形成了严格的上级政府管理下级政府的政府管理体制，各级政府都要遵从上级政府的制度安排和政策规定行事，地方政府首脑都是具有一定等级的行政官员，必须对上级官员负责。1本文基于财政部科研所研究人员承担的ADB“中国政府间转移支付制度研究”课题背景报告的一部分修改而成。课题主持人为贾康，成员有白景明、祝小芳、牟岩等。2值得说明的是，在中国，“市”可以具有不同的行政级别。北京、天津、上海、重庆为省级直辖市，是城市地区行政级别最高的行政机构，以下依次是地级市和县级市，前者直接隶属于省级政府。省级直辖市与地级市都可以将所属城区进一步细化为市辖区，大多数市都管辖多个县。县级市为行政级次最低的市级行政机构，不能划分市区，也不能管县2。中国的《预算法》规定一级政府一级财政，地方各级政府预算由各部门的预算组成，因此，中国的财政管理架构基本与政府架构相同，每级政府都设有财政局与税务局（乡镇级设财政所或税务所）。在这里需要一提的是，随着改革开放进程的深入，中国也出现了一些与建制不相符的行政调整。1984年以来政府曾经批准设立若干“计划单列市”，这些规模较大的城市原属地级市，列为单列市后就成为省级预算单位3，拥有等同于省政府的经济管理和财政权力。中国各级政府设置情况如下图所示。2为明确起见，本报告中出现的“市”应指地区和地级市。其他行政级次的市（如县级市）会明确标明。3后来有些计划单列市又被撤销。3图1－1中国各级政府设置图市中央省自治区直辖市县县级市市内郊区县市区镇乡街道镇乡镇乡街道街道中央级省级县市级乡镇级45（二）各级政府的事权与支出责任划分研究省以下地方财政转移支付，必然涉及各级政府的事权划分及支出划分，因为政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制包括转移支付体制的逻辑起点。根据事权划分，中央政府主要负责国家安全、调整国民经济结构、协调地区发展和实施宏观调控。地方各级政府则主要负责本地区经济和各项事业的发展。我国宪法第107条规定了地方政府行使的职权：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”表1-1与事权相对应的各级政府支出划分中央政府负责支出地方政府负责支出国家安全、和中央国家机关所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、落实调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，刑警经费，外交和援外支出，中央一级行政管理费，中央统管的基本建设费，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。本地区政权机关所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体地方行政管理费，公检法支出，部分刑警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护和经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。由于宪法未对省、市、县具体职责进行详细的阐述，国务院对地方各级政6府职权的划分，亦没有全国性统一规定。地方各级政府职权交叉，又导致了地方各级政府财政支出责任在层次分工上比较混乱，缺乏明确的界定。如有些应由中央政府承担的事务，如国际刑警经费等，都通过让地方分摊刑警经费、部队粮食人员补贴、建设营房等形式把支出负担推给了地方政府。有的本应由地方承担的事务，中央政府也在安排支出，如地区性银行、邮电通讯事业等，这些事业本来主要应由地方来办，但往往却由中央包揽了。二、中国政府间转移支付制度的演变我国的政府间财政转移支付制度主要是在“分级包干”和分税制的财政体制下建立起来的。了解现行的财政转移支付制度及其演变，必须首先了解中央和地方及地方各级政府间财政分配体制及其演变。（一）1949－1979年的财政体制与转移支付制度安排1949年10月中华人民共和国成立。建国之初，历经长期战争创伤后百业待兴，中央财政支出需求急剧扩大。而建国前以根据地分割的财政收支体系，不利于集中财力，统筹全国，满足军事的、经济的和人民生活的需要。于是，1950年开始统一全国财政收支管理，包括开征全国统一的税收，统一全国供给标准、统一现金管理等，从而建立了向上高度集中的财政体制。1951年，为适当兼顾地方利益，根据中央政府发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，将全国财政划分为三级：中央、大区和省。并相应划分了支出责任和收入权力。此时，体制仍然高度集中，但这种划分成为中国财政分级管理体制的雏形。表1－2、建国初期中央与地方的收入支出划分项目中央中央与地方共享地方支出范围国防费、外交费1．经济建设支出：按行政隶属关系划分。2．文化、教育、卫无独立承担项目。7生、社会救济、行政管理支出：分别按管理系统列入中央、大行政区和省（市）预算。收入范围农业税、关税、盐税、中央企业收入、国家银行收入和内外债收入等货物税、工商业税、印花税和交易税。分享比例未统规定。屠宰税、契税、房地产税、特种消费行为税、使用牌照税和地方企业收入建国初期的中国，并无财政转移支付的概念，体制变革的主要动因是在高度集中的体制下如何适当调动地方理财的积极性，因此，建国初期，体制变动频繁，如1957年将地方收入的分成比例确定为以支定收，一年一定；1958年又改为划分地方收支范围、确定收入分成比例、一定三年不变；新体制还未及执行一轮，1959-1960年又改为收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一定的体制。在此期间，中国还进行了大规模的去私有化运动，公营经济迅速发展，在国民经济中占主导地位，从此，在中国改革前的几十年中，国有企业收入都是财政收入的主要来源。1958年中国的大跃进和此后的三年困难时期，使中国经济遭受了建国以来第一次重大挫折。面对全国的困难局面，1961年，中国再一次调整财政体制。此次的体制调整，强调高度集中统一，包括国家财权基本集中到中央、大区和省（直辖市、自治区）三级，国家财政预算，从中央到地方实行上下一本账，全国一盘棋，形成高度集中的财政体制。1966-1976年“文化大革命”十年动乱，使中国经济又一次遭受重创。在此期间，财政收入极不稳定，忽上忽下，财政管理体制也频繁变动，以适应混乱时期政府运转的需要。其中采用最多的体制是中央与地方划分收支、总额分成8的体制。由于经济相当困难，中央和地方财政只能在困难中勉强维持。1979年底，中共第十一届三中全会召开，确立了改革开放的方向，中国的经济体制也由此进入全面改革时期。财政体制改革更成为整个体制改革的突破口，以扩大地方和企业财权，调动其积极性，促进经济的发展。（二）1980－1994年财政体制与转移支付制度安排中国70年代末80年代初开始的经济体制改革，以财政体制改革为突破口，实行财政分权，以调动地方发展经济的积极性。为兼顾地区差别，并探索财政体制改革的模式，除北京、天津、上海三个直辖市体制基本未动外，1980年起，其他各省分别实行4种不同的财政体制。这4种财政体制，与以后改革中采用的财政体制模式有千丝万缕的联系，尤其是财政分级包干的体制，曾经是1980-1994年期间最重要的财政体制形式，并在1987年后的几年时间，达到巅峰。即使在1994年进行分税制改革后，省以下仍然可以见到财政包干体制的影子。所谓财政分级包干或财政包干体制，是指中央和地方财政分级管理，各级政府（如中央与省级政府）根据其财政支出需求（主要以本地区历史数据为依据确定）确定一个财政收入基数。然后根据本地区财政收入能力，确定一个与上级政府（如中央政府对省级政府）的收入分成比例。该比例一般需首先满足地方的收入基数，如果地方财政收入超过基数或超过某一增长率，则对增长部分再一次作上下级政府间分成。地方基数部分和增收分成部分都将成为地方本级的财政收入，拥有独立的预算权和使用权。因此，财政包干体制在一定程度上，鼓励地方政府增加财政收入，有利于调动其发展经济的积极性。财政包干体制也适用于受补助的省份，即确定补助额包干。如根据增收分成相似的方式确定某补助省的支出基数和收入能力后，中央与该省确定一个固定的补助数额，一定几年不变。受补助省如果努力增加本地财政收入，多收可以相应增加本级政府的财力。反之，如果本级政府收入减少而支出增加，由于补助数额是固定的，则需相应削减本级预算和开支。这种体制在一定程度上也有利于调动被补助地方政府增收节支的积极性。1983年和1984年进行的最重要改革之一是“利改税”两步改革和税制改革，改国营企业向国家上交利润为开征国营企业所得税，并对国营大中型企业根据一定的利润基数征收调节税。同时，将中国的工商税分为产品税、增值税、9营业税和盐税四大税种，并开征资源税、房地产税、土地使用税、车船使用税和城市维护建设税等。税制改革为此后的以分税制为基础的财政体制改革打下了基础。1985年，在利改税基础上，财政体制作了一定的调整，试图进一步统一财政体制形式，但其后于1988年进行了财政大包干体制改革，出现了财政包干体制的巅峰时期。在如何确定上下级政府收入分成上，根据不同地区的情况，形成多种形式：“收入递增包干”—根据中央与地方确定的收入增长比例（一般以某一年为基期，参照过去几年历史增长数据），在此增长率以内的收入，则按确定的分成、上解比例进行中央与地方收入分成。超过此增长率部分，全部留给地方，中央不分成。达不到此增长率，其上解中央部分用地方自有财力补足。“总额分成”包干——根据历史数据核定本地区财政收支基数，同时，以地方支出占总收入的比重，确定地方留成和上解中央的比例。“总额分成加增长分成”包干求—在上述总额分成的基础上，地方政府收入比上年增长的部分，再一次与中央分成，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成“比例。“上解额递增”包干——以某年地方上解中央收入为基数，第二年按一定比例递增增上交。“定额上解”包干--即按确定的收支基数，按固定的数额上交中央。“定额补助”包干--对补助地区，按确定的收支基数，按固定的数额从中央获得补助。在这期间，中国还未有明确的财政转移支付概念，但实际上，中国一直是存在对补贴省的转移支付制度的，而且这种补贴可以称为一般性的转移支付，而非专项转移支付。当然，少量的专项转移支付也是存在的，如减灾救济拨款等。虽然财政包干体制对提高地方增收的积极性有积极的作用，但其弊端很快就显露出来。首先，中央财政收入占全国收入的比重减少，而中央财