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行政管理学PUBLICADMINISTRATION王辉第一章绪论第一节公共行政概述一、公共行政学的涵义1、什么叫行政？是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动（指国家行政组织依法对国家公共事务进行有效管理的活动）。2、什么叫行政学？是研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。3、公共行政学、新公共行政学、公共管理学、新公共服务。二、公共行政学的特征1、政治性和社会性的统一2、理论性与应用性的统一3、综合性与独立性的统一4、规范性与权变性的统一第二节行政学的产生与发展一、行政学是现代社会发展进步的产物产业革命后带来的社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物质基础；企业管理、行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学、心理学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想资料；外加一批学者的努力研究。行政学正是在这样的历史条件下应运而生。行政学作为一门独立学科之所以于19世纪末20世纪初首先产生在美国，然后迅速扩及到西方各国，绝非偶然，而是有着深刻的社会历史背静的。1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成。3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。尤其是政治学，更是其直接的理论基础。二、行政学的历史发展1900年—1930年前后形成阶段1930年—1960年前后成长阶段1960年至今科学化阶段（1）20世纪60—70年代的新公共行政学；（2）70年代中期—90年代中期的公共管理学；（3）90年代以来的新变化（公共服务理论）三、现阶段公共行政学面临的挑战1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题4、关于回应全球化挑战问题5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题8、关于重振政府治理能力问题9、关于如何发展有效的组织体制问题10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题11、关于重建公共管理的道德秩序问题第三节公共行政的基本问题一、社会公共需求与政府公共供给（一）公共行政的内涵与主题1、公共行政的内涵公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。公共行政是“公共的”行政。（1）行政权力是公共权力。政府公共权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督；政府公共权力来源于人民的授权，同时受立法机关所通过的法律的制约，还受到司法部门的监督和制约。（2）政府是公共利益的代表，政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公共服务，实现公共利益，满足社会公共需要。（3）政府活动是对公共事务的处理，私人事务不属于政府的管辖范围。（4）政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础，政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等，充分利用公共资源与民间资源。（5）政府必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、经济责任、领导责任和道德责任。（6）“公民第一”是公共行政的核心原则。公共行政应有民主性和透明性，公民在公共决策上享有知情权和参与权。（7）公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正。2、公共行政的主题公共行政的基本主题是公共供求关系，即社会公共需求与政府公共供给的关系。主要是因为：（1）公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本关系。（2）公共需求与公共供给的矛盾构成公共行政发展的动力。（3）社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史。（二）社会公共需求社会公共需求是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求。公共供给必须适应公共需求的规律，或者说公共供给必须与公共需求想平衡的规律，是公共行政的基本规律。社会公共需求是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要，它是指社会成员在社会生产、生活中的共同需要。社会公共需求是在个人需要满足之后，公民寻求解决公共问题、安全、自尊、享受和发展等所产生的公共需要。现代公共需求分为如下几个方面：（1）维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要。主要是国防、公安、外交、行政管理等。（2）维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要。主要是市场监管、知识产权保护、法律体系建设、公正司法与公正执法等。（3）为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需要。如公共卫生设施与医疗保健、义务教育及学校、公共图书馆、公园、体育馆等。（4）建立社会保障体系与救济体系、扶助社会弱势群体的公共需要。如政府扶贫、救灾、社会救济、社会福利、社会保险等。（5）公共资源与公共财产管理的公共需要。如国有资产管理、公共企业的管理、社会共有资源的管理、保护自然资源等等。（6）人民对人权、自由等公共权利的公共需求。它以人民的安全需要、生存需要和发展需要的全面满足为前提，并且以法治社会和良好治理秩序为基础。（三）政府公共服务政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求、提供公共服务行为的总称。公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费，这种产品具有非竞争性、非排他性。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指任何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外。公共产品主要分为三种：（1）基本公共产品或纯公共产品。（2）混合公共产品或称半公共产品。（3）由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共服务，只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务。政府公共服务或公共供给分为如下几种：（1）基本公共服务。包括法律法规体系，公民权利保护，财政税收和金融政策、社会保险与社会福利政策；国防、外交、国家安全、环保、航天科技；公费中小学教育、公费医疗系统等等。（2）混合公共服务。如下水道系统、供水供气系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力输送系统、电话电讯系统、电视广播系统、邮政服务系统、政府公共信息与统计情报等等。（3）管制性公共服务。如政府对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。公共服务的提供方式主要是：（1）由政府部门提供的方式。产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供，可采用明确目的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障等。（2）由市场和私人部门提供的方式。产出易界定和可强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组织；可采取竞争方式的服务行业，可以通过法规加强市场作用、形成竞争的方式由私人部门提供。政府应监督私人供货商在提供服务保证质量、成本和数量。（3）由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作的提供方式。政府与社会组织、民营企业共同负责公共产品的生产与提供，如我国的公安机关、社区服务组织、居民委员会三方一起组织社区安全保护网络等。二、国家竞争力与政府管理竞争力增强国家竞争力和政府管理竞争力是中国公共行政的首要问题。政府必须在基本职能方面发挥核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社会保障等基本公共产品。1、国家竞争力及其指标国家竞争力是指一个国家或地区在世界经济中，与其他各国与地区竞争力相比较，其创造增加值和国民财富持续增长的能力。瑞士洛桑国际发展学院（IMD）世界经济论坛（WEF）企业经营和战略、企业经营环境目前的竞争力排名技术水平、公共部门、宏观经济环境经济运行、政府效率、企业效率、基础设施和社会系统国家竞争力指标体系增长潜力排名国际竞争力指标体系国家竞争力指标2、政府管理竞争力及其指标所谓政府管理国际竞争力，就是一国政府在稳定宏观经济运行、增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力。评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准：一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化；二是政府能否为微观经济主体提供可预测的客观社会环境；三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境。政府管理国际竞争力政治安定竞争力政府债务竞争力政府支出竞争力财政政策竞争力政府效率竞争力政府参与经济竞争力三、中国公共行政的发展1、中国公共行政的基本原则中国行政是在马克思主义毛泽东思想指导下建立起来，在邓小平理论指导下改革与发展的，中国现代行政体制的基本原则是：（1）人民主权原则。（2）社会主义宪政原则。（3）党领导行政的原则。（4）民主集中制原则。（5）责任制原则。2、中国公共行政改革的指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正通明、廉洁、高效的行政管理体制。第二章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的概念、特征和地位（一）行政职能的概念所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。（二）行政职能具有如下特征：1、服务性。现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。2、系统性。行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的。3、动态性。在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。（三）行政职能的地位和作用行政职能的地位和作用可表述为以下几方面：1、行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的直接体现。2、行政职能是建立行政组织的重要依据。3、行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据。二、政府职能的分类和内容（一）政府职能的基本类型通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。我们的教材将其概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。（二）行政的基本职能当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位，既避免“市场至上”带来的市场垄断和市场失灵，也避免“政府至上”带来的政府垄断和政府失灵。现代市场经济条件下，政府的职能定位主要是：弥补市场不足，促进社会公平。根据这一概括，政府职能又可从政治、经济、文化、社会等方面进行分类。政治职能经济职能文化职能社会职能基本职能保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。促进教育科学、文化的发展。政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设等（三）行政的运行职能决策职能组织职能协调职能控制职能运行职能第二节行政环境与行政职能一、行政环境与行政职能的关系（一）行政环境的含义行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。这些要素中，既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。1、政治环境所有的行政系统都在不同程度上受政治环境的影响。政治环境的基本要素包括政治体制、政党制度、政治形