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汇报人：***2018年11月14日框架目录内容PPP概念、特征、适用范围、分类、框架、流程、风险类别、发展情况项目概况、特点、目标、投融资关系、争议、结局招标、建设、运营路径选择、运营能力、资金预算、政府角色背景案例介绍案例分析启示01Public-PrivatePartnerships,是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。010204030102项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后03PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP行业分布(亿元)04PPP模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOO04PPP的不同模式管理合同建造—运营—移交（BOT）移交—运营—移交（TOT）建造—拥有—运营—移交（BOOT）设计—建造—租赁（DBL）设计—建造—融资—运营（DBFO）建造—移交—租赁（BTL）建造—拥有—运营（BOO）建造—移交—运营（BTO）对现有设施的特许经营05PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资建设合同06项目发起项目筛选物有所值评价财政承受能力论证项目预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目公司设立融资管理绩效检测与支付中期评估移交准备性能测试资产交割绩效评价组织项目实施机构尽职调查实施方案编制实施方案审核项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交07政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险080200040006000800010000120001400016000020000400006000080000100000120000140000160000180000200000项目数量（个）投资额（亿元）我国PPP发展规模投资额(亿)项目数080102030405060落地率（%）PPP项目落地情况01国家鸟巢体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，观众坐席91000个，其中临时坐席11000个。项目2002年4月举行项目法人招标，2003年8月确定中国中信集团联合体中标，并与北京市政府、北京奥组委及北京市国有资产经营公司分别签订《特许权协议》、《国家体育场协议》、《合作经营合同》等三个重大文件，项目随后于2003年12月正式开工，2008年6月正式竣工。02规模大，结构复杂、技术难度高，工期和质量要求严格；2005年被英国《建筑新闻》评为“世界十大令人惊讶的建筑”之一；公众项目，具有公益性，预期盈利低，运营难度大；需要整合国内外多方资源，包括：融资、设计、施工、采购、运营管理、风险控制、保险、移交等；意义重大，国家体育馆是北京市的标志性建筑，也是北京市最大的，具有国际先进水平的多功能体育场。03在国家层面上，国家体育场作为标志性的具有里程碑意义的建筑，有利于加快北京现代化进程；同时本项目的建成有望充分的扩大奥林匹克运动的积极影响，使首都北京的经济发展、城市建设、社会进步和人民生活质量再上新台阶。在项目层面上，除了满足举办奥运会的各项条件外，该项目的主要目标就是获取最大的利润。04项目公司贷款协议担保协议北京市政府中国人民保险公司特许权协议中信银行中国建设银行中国工商银行国家体育场协议承包商：北京城建集团设计合同项目管理协议战略联营协议北京市国有资产经营管理有限公司联营体协议银团北京奥组委北京城建30%美股金州5%中信集团65%联营体协议中信项目管理顾问：万喜建筑工程有限公司联营顾问：法兰西体育场股份有限公司设计方：瑞士赫尔佐格和德梅隆设计事务所、中国设计建筑研究院、北京城建设计研究院、开汉建筑设计研究院建设合同分包商：中信国华国际工程承包公司、中信国安集团、北京国安电气总公司42%58%05北京市国有资产经营管理有限公司58%中国中信集团联合体42%中信集团65%项目总投资313900万元北京城建30%美国金州公司（外资）5%中信集团（内资）90%国安岳强（外资）10%外资占总投资的4.83%国家体育场有限责任公司建设资金项目保险公司担保合同管理协议股本资金42%运营收入特许权协议政府最低担保收入贷款银团贷款协议贷款资金工程承包合同北京市国有资产经营管理有限公司股本资金58%投资者政府偿还贷款盈余资金100%联营体协议联营体协议承包商：北京城建集团070801鸟巢的招标过程严格遵循国际招标法，这自然有很多好处，但是与之相悖的是这样的招标流程并不完全符合PPP项目的操作要求。“这意味着该项目的招标失去了与中标单位中信联合体谈判的空间，而PPP项目恰恰需要的就是谈判”。鸟巢招标过程中，北京市政府一直处于绝对主导地位，并且先行招标选定了设计方案但却未取得该设计的知识产权，这使得项目公司渐渐失去了对于建设方案的良好控制，最终的建成成本超出预算4.56亿元，进一步恶化了项目的资产负债表。02非理性的建设工期。2003年8月9日签订特许权协议时，北京市政府要求项目必须在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。重大设计变更。取消了建设可闭合顶盖，减少了停车位。成本超支。国家体育场项目建设因结构复杂、技术难度大、工艺要求高、功能和标准调整以及主要建材涨价等原因投资超概算约4.56亿元。0203030102030401公益性的PPP项目应该借鉴的是英国的PFI模式，而不应该采用BOT模式。据了解,PFI模式广泛用于英国的公益性项目，该模式同样由政府部门发起项目，但是与PFI模式不同的是政府不会参与其中，而是更强调私人资本的融资、建设、运营的主导地位。政府釆用PFI模式的初衷在于获得有效的服务,而并非最终的基础设施和公共服务设施的所有权。PFI的核心是使得项目实施过程更加透明。在PFI模式下，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私人部门承包商，或交回公共部门，取决于原合同规定。因此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT旨在公共设施的最终拥有，而PFI在于公共服务的私人提供（邱闯，2015）。02通过PPP模式引入专业化的社会资本方是国家推广运用PPP模式的重要政策导向。基础设施和公共服务领域引入PPP模式，不仅要满足政府的融资需要，更要满足政府的融智（智力，社会资本的技术、人才和经营优势）和融制（管理制度，社会资本方的公司治理和管理制度优势）的需要。社会资本如果不具备专业优势特别是运营管理经验，仅仅具有资金优势，或只看重项目建设期的工程施工利润是远远不够的。社会资本只有先练好专业化的内功，才能做成PPP项目，而且做成功的PPP项目。03完善资金使用预算，建立全过程的动态监督机制。要改善PPP融资后资金使用效率不高的问题，可以从事前预算和事后监督两个方面入手，成立专门的预算小组和监督小组。首先，由专业的预算小组根据项目的需要，做好资金使用预算工作，详细列出每项资金的去向、规模以及所预期达到的效果。其次，在资金使用后对使用情况进行审查，由专门的监督人员进行核对，既保证资金使用的公开透明，又保障资金的最低回报。04公用事业市场化改革中，政府都扮演着重要角色，管或不管、管多或管少都要结合公用事业特性具体分析，有所为有所不为。针对公用事业的垄断领域和垄断环节，政府都是要有所作为，加强管制。对竞争性业务领域，政府应退出市场，由市场充分竞争来提供，以进一步提高其经济效率。同时，要加强市场监管，完善法律法规，并确保得到有效执行；规范市场环境，促进企业的竞争发展；充分发挥市场机制在资源配置中的决定作用，进而促进社会资源合理配置，实现生产要素优化组合。04国家体育场是我国第一个采用PPP模式的公益性项目，既弥补了资金不足，又利于分散风险，为我国基础设施投融资领域探索了一条新路，开拓了广阔的投融资空间。但同时，国家体育场项目的投融资只考虑到了有利于建设速度性和对奥运会的服务性而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误，不得不说这是鸟巢的一大憾事。