试析俄罗斯能源政策及其经济影响

试析俄罗斯能源政策及其经济影响殷红(内容提要)近年来俄罗斯经济增长迅速，经济形势总体向好。促使俄经济好转的原因是多方面的，其中能源因素引起格外关注。1999～2006年世界石油价格涨幅4～5倍。俄罗斯是世界能源生产和出口大国，有利的价格行情显然为俄经济好转创造了条件。现有研究普遍将俄罗斯经济增长视为能源优势及价格上涨的必然结果。笔者在肯定能源优势及价格因素的前提下认为，能源优势与价格上涨不是俄罗斯经济好转的主要条件，“能源政策”和“经济干预”是俄政府将有利时机转化为经济恢复及全面好转的关键。(关键词)俄罗斯能源政策政府干预(作者简介)殷红，1967年生，辽宁大学国际关系学院博士生。近年来俄罗斯经济增长较快，经济形势总体趋好。1999～2006年GDP增速约6．7％，宏观经济稳定，财政盈余，通胀指数降到转轨以来的历史最低点[1]。俄罗斯经济好转的原因是多方面的，其中能源因素引起格外关注。自1999年以来，世界石油市场价格飞速上涨，国际原油价格由原来的每桶不到20美元涨到每桶70多美元，这为世界能源生产和出口大国的俄罗斯创造了发展的有利时机。现有研究[2]普遍将俄罗斯经济增长视为能源优势及价格上涨的必然结果。笔者在肯定能源优势及价格因素的前提下认为，能源优势与价格上涨不是俄罗斯经济好转的主要条件，“能源政策”和“经济干预”是俄政府将有利时机转化为俄罗斯经济恢复及全面好转的关键。一转轨初期(1992年一1998年)的能源政策转轨初期，俄罗斯政府面临着经济转轨和解决经济危机的双重任务，针对俄罗斯主导产业的能源部门，俄政府实施了一系列市场化导向的能源政策，如能源价格政策、能源税收政策、能源出口政策和能源私有化政策。(一)能源价格政策。俄罗斯的经济转轨是在经济全面自由化方针下开始的。价格自由化首当其冲。但对石油天然气部门的价格放开则采取了政府严格调控的政策。为了稳定国内市场，首先是规定提价限额。按照俄政府1991年12月19日的《关于放开物价措施的决定》，规定石油和天然气提价限额在4～8倍[3]。1992年两次提高能源价格后，俄政府通过了《关于调整能源价格的决定》，规定载能体的价格上调4～5倍。由于能源价格不仅关系居民生活稳定，同时也决定工农业生产的稳定，因此，能源价格上涨幅度远远低于工业部门的平均值。政府对能源价格的调控一直是主流，特别是天然气的价格，一直处于低位。政府对石油部门的一个重要政策是在1993年取消了价格调节基金。按照此前的规定，当采油企业与用户按协议确定的石油价格超过最低价时，财政部门则扣留相应的收入作为价格调控基金。取消了价格调控基金后，政府失去了对油价进行间接调控的手段，石油价格趋向自由化。对天然气价格的调控主要通过差别定价政策，按照区域(距离天然气产地远近)确定价格。区域差别定价使俄罗斯天然气价格向市场化迈出了重要一步。针对能源国内价格与国际价格的较大差别，俄政府主要通过出口关税进行价格调节，同时也依靠许可证和配额等进行调控。．转轨初期的能源价格政策起到了稳定居民生活和反哺工农业生产的积极作用。当然能源价格改革也存在滞后的问题，特别是天然气价格，直到2007年俄政府才通过规划，在2015～2016年实现天然气价格的全面市场化[4]。(二)能源税收政策。转轨初期，能源税收政策集中在建立市场化的税收体制。其中主要是税种和税率的改革。俄罗斯原油价格中包含的主要税种有增值税、消费税、资源税、矿区使用税以及工业投资基金提留等。1991年12月6日通过的增值税法规定，恢复所有商品的增值税，其税率为28％。1992年11月开始实施消费税，并不断提高消费税的税率。资源税从1993年2月施行，税率为原油总销售收入的10％，矿区使用税从1992年10月开始实施，规定税率为6％～16％，一般为8％。工业投资基金提留是俄政府为解决工业资金问题而向企业征收的一项费用，石油企业是主要的征收对象，征收额度约为企业总收入(不包括销售税)的28％。1996年7月，实行统一的燃料出口税制度，对石油天然气的出口额外增税，税额为其价格的50％，石油企业除上交普通税种外，还要缴纳特别税种，其占原油价份额的30％～35％。1996年7月，世界能源价格下跌，俄政府全部取消石油出口税，致使当年财政预算损失8万亿卢布(约17亿美元)，但是保证了能源产品的出口和稳定生产[5]。(三)能源出口政策。转轨初期的能源出口政策经历了由限制到放宽的过程。起初政府对石油出口实行严格限制，只有对外经济关系部允许经营石油出口。1992年起恢复石油出口专营，采取许可证制度[6]厂其次，对石油出口的外汇收入实施强行收购，规定石油所得美元的50％卖给政府。规定对出口石油按固定税率征收附加关税。1993年起，政策限制有所放宽，首先是对计划内的石油出口免征关税，提高出口限额。1996年1月1日迫于世界银行和国际货币基金组织的压力，俄政府取消石油出口的一切限制，废除石油和石油产品的出口配额许可证制度，降低出口关税，1996年7月1日起全部取消石油出口关税。转轨初期政府对能源部门的出口政策可以概括为鼓励出口、换取外汇。特别是在1996年石油价格下跌时政府采取免关税出口的政策，其目的是稳定出口，确保外汇收入。(四)能源私有化政策。针对石油和天然气对俄经济的影响不同以及出口比例不同，俄政府采取了不同的私有化方式。俄天然气工业主要是面向国内市场，特别是居民消费，属于自然垄断部门。天然气部门的私有化主要是对原国有“天然气工业公司”实行股份制改造，改为俄罗斯股份公司“天然气工业公司”。在股金结构中，国有股占40％(后改为38．37％)，其他股份为法人、自然人和外国投资者所有。改制后，天然气工业仍然掌控在国家手中。石油工业则不同，私有化之后，十家大型垂直一体化石油公司中，绝大部分为私有，只有ОАО(Роснефеть》和《Лукойл》股份有限公司5．9％股份归国有。能源工业，特别是石油工业所有权改造之后经济效率大大提高。根据俄经济学家B．A．别索诺夫的测算，燃料部门的全要素生产率从1992年的一12上升到1998年的4左右，高于工业部门平均水平[7]。通过转轨初期一系列能源政策的实施，俄能源工业的市场化制度基本建立，能源工业的微观市场主体已经形成，企业按照市场规律运行，建立了有效的激励机制，经济效率有所提高。但是，这一时期的能源政策所带来的不利后果，如能源税收政策没有更好地起到刺激增长和收入再分配的作用；能源私有化政策导致国有资产流失，利益分配不公，造成两极分化严重；特别是形成的寡头阶层，垄断着国家的经济命脉，对国家经济安全和政治安全造成威胁。客观地看，这一时期的能源政策更多是迫于形势的适应性政策和应急策略，俄政府尚未形成具有战略性目标的能源政策。这时的能源政策为国家创造整体收益甚微，却为金融寡头敛财暴富创造了大好时机。二新能源税收政策及对财政收入的影响1999年起世界石油价格迅速上涨，这对于俄罗斯来讲无疑是走出转轨衰退和金融危机的契机。1999年俄政府颁布了对石油和天然气出口征收关税，税率与出口价格挂钩的决定。普京执政后，政府又颁布了征收与价格挂钩的可利用矿产开采税(НДПИ)决定[8]。这两个决定的颁布表明俄罗斯政府对能源部门的经济政策和经济干预进入新的阶段，利用能源价格上涨扩大财政收入，促进经济好转是政策的主要目标。新能源税收政策主要包括两个方面：一是能源出口关税与世界行情挂钩，二是修改矿产开采税，并与能源价格挂钩，具体情况是：(一)对石油和石油产品以及天然气征收出口关税，税率与出口价格挂钩。决定中规定，原油价格低于每桶9．8美元时，免征关税。价格在9．8～12．3美元时，关税为2．5欧元／吨。价格超过12．3美元时，关税翻番。从2000年8月起改为根据上一期的均价计算石油关税(见表1)。2001年又制定了新法律条例，规定关税最高限价根据乌拉尔牌石油低、中、高价格水平计算，低价为低于15美元／桶，中价为15～25美元／桶，高价为25美元以上／桶(见表2)。此后每年税率都根据石油价格重新确定，总体呈上升趋势。另外，不同石油的费率也不同，布伦特牌石油在价格为每桶24．4～28．3美元时，征收每吨4．7美元的关税，2001年提高到每吨26美元，乌拉尔牌石油关税标准见表1及表2。天然气关税的实施从1999年年末开始，税率为价格的5％，但不低于2．5欧元／吨。此后进行了多次调整，到2005年税率升至30％[9]。(二)2002年1月，实行新的可利用矿物开采税。1992～2001年期间实行的矿藏利用强制支付和矿物一原料基础再生产收费，是完全与国际市场价格行情脱钩的，税收不反映市场行情的变化，所以这部分税收在财政收入中占的比重十分小，约占总预算收入的2．5％[10]。新的可利用矿物开采税将税收标准与世界市场价格挂钩。这一举措充分表明俄政府利用价格上涨扩大财政收入，以达到恢复国力的目的，同时通过再分配避免收入差距进一步拉大。表12000年8月--2002年7月原油出口关税确定机制乌拉尔牌石油价格（美元/桶）关税（欧元/吨）0-12.5012.5-15.0215.0-17.5517.5-20.0920.0-22.51422.5-25.02025.0-27.52727.5=30.03430.0-32.54132.5-40.048С.ЧернавскийОНалогахнаэкспортнефти//新能源税收政策实施后，俄罗斯的财政收入发生了巨大变化。财政收人迅速增加，财政出现盈余。随着新能源税收政策的实施和能源价格的不断上涨，财政收入也随之成倍地增加。例如，2003年财政收人为25829亿卢布，2005年则增加到48958亿卢布，涨幅近一倍。1994～1999年俄罗斯财政赤字达10％～1％，但从2000年起俄联邦预算保持超过2％[11]。同时石油天然气在财政收入中的比连年盈余，2000～2003年财政盈余占GDP比重重和财政税收结构也都随之发生重大改变。表22002年8月起关税的确定机制石油价格低于109.5美元/吨（15美元/桶）石油价格低于182.5美元/吨（25美元/桶）石油价格高于182.5美元/吨（25美元/桶）关税（美元/吨）00.35X（石油价格-109.5）25.5+0.4（石油价格-182.5）资料来源：Базаданныхконсультантплю1.石油和天然气部门对财政收入的贡献迅速扩大。1999～2001年，石油和天然气的销售税与关税总和占联邦财政预算收入的比重从15％提高到22％。1999～2003年石油和天然气出口关税收人名义增长7倍(从1999年的10亿美元涨到2003年的70亿美元)。2003年关税和可利用矿产开采税占财政收入的21．6％，2004年增加到40．5％，2005年又增加到42．9％。石油和天然气部门的税收占GDP的比重从3％提高到6％。根据俄专家C．基梅里曼的计算，2001～2005年期间，来自矿物原料的包括关税的税收(原油出口关税在2005年已经增加到每吨179．9美元)从2001年的497亿卢布增加到2005年的21811亿卢布，增加几乎44倍[12]。、2，税收结构发生重大改变。通过新的税收政策，政府实现了由销售税转向关税和可利用矿产开采税的再分配。新政策实施后，对财政预算贡献最大的是石油和石油产品的出口关税以及来自天然气的矿物利用税和销售税。2602年税收结构有了实质性的变化。矿物利用税占总税收的比重几乎增加了3倍，销售税和利润税的比重下降。随着俄财政收入的迅速增加，俄经济形势也随之发生了实质性转变。首先，能源优势与价格上涨带来的丰厚利润开始从金融寡头那里转向了国家财政，流向养老基金、医疗卫生和其他社会事业，流向其他生产部门。其次，随着政府财政收入的迅速增加，政府有能力开始实施国家投资计划，加快经济全面好转。2003年普京总统提出10年内经济翻番的战略规划[13]。笔者认为，普京之所以有勇气提出这样的目标，与2000年起政府财政连年盈余，政府的腰杆壮了不无直接联系。近些年来，俄政府频频出台