财政部的PPP政策

3.3.3财政部的PPP政策近年，财政部发布的PPP政策很多，政策出台的速度很快，力求构建系统性的政策指导体系和管理体系。不过，面对PPP模式全面快速推进过程中出现的各类问题，政策的应急性、补丁性和反复性较为突出。(一)积极推动性的PPP政策1、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），2014年9月23日这是财政部发出的PPP总动员令。76号文认为，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。76号文要求充分认识推广运用政府和社会资本合作模式（PPP）的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。76号文认为，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。财政部将通过建立PPP项目库提供参考案例。对PPP示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。2、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号），2014年12月4日财政部公告，为规范推广运用PPP模式，保证PPP示范项目质量，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应，经各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政部门推荐，财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。对示范项目实施过程中遇到的难点和问题，各级财政部门要会同同级政府有关部门积极研究解决，重大情况应及时报告财政部。财政部及下属PPP中心将提供业务指导和政策支持，并适时组织对示范项目实施进行督导。2015年6月26日，财政部印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号），请各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）按照57号文的要求，严格筛选上报适宜采用PPP模式的第二批备选示范项目，将项目采用PPP模式的初步方案、以及PPP示范项目申报表和基本信息表，于2015年7月15日前书面报送财政部金融司和PPP中心。申请第二批示范项目时，项目所在地政府或政府授权实施机构应当提交项目规范实施承诺书，承诺在项目实施各操作环节中，将严格执行财政部一系列制度规范，尽快完成项目实施，并保证项目实施质量。2015年12月10日，财政部印发《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金[2015]158号）。一是对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励，分别为300万元、500万元和800万元，奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。二是对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。PPP项目以奖代补政策自2016年起施行，执行期限暂定3年。2016年6月10日，财政部印发《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号），要求各级财政部门及相关行业主管部门认真组织项目申报工作，严格筛选申报项目，每个省市申报项目数量原则上不超过50个。2016年7月25日前，提交示范项目申报材料，逾期不再受理。7月底前，形成备选项目清单和项目评审工作方案。8月初，组织开展项目评审。8月上旬，完成项目评审，按照项目最终评分由高到低的顺序，综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。2016年10月13日，财政部印发《关于印发普惠金融发展专项资金管理办法的通知》（财金[2016]85号），将政府和社会资本合作（PPP）项目以奖代补纳入普惠金融发展专项资金使用方向。2016年12月5日，财政部与有关部门联合印发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号），确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11,708亿元。对不具备继续采取PPP模式实施条件的第一批和第二批部分示范项目予以调出，包括：天津新能源汽车公共充电设施网络项目、南京市垃圾处理设施项目、渭南市主城区集中供热项目和兰州市轨道交通2号线一期工程项目。2017年7月27日，财政部与有关部门联合印发《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号）。2018年2月8日，财政部印发《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》（财金〔2018〕8号），在有关部委、省级财政部门申报的1226个项目中，确定北京市新机场北线高速公路（北京段）PPP项目等396个项目作为第四批PPP示范项目，涉及投资额7588亿元。3、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），2014年12月4日113号文从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段给出PPP模式的十九项流程（见图6）。图6政府和社会资本合作项目操作流程图4、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》）财金〔2014〕156号），2014年12月30日156号文认为，“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》，后续还将研究制定标准化合同文本等。5、财政部《关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》(财库〔2014〕214号);《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号);2015年1月21日我国《政府采购法》规定的政府采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。竞争性磋商采购方式是财政部首次创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。215号文的主要创新之处在于：一是为了保证PPP项目采购过程顺畅高效和实现“物有所值”价值目标，新增了竞争性磋商这一新的采购方式，引入了两阶段采购模式。二是为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求。三是为了保证项目采购的质量和效果，创新了采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序。四是为了维护国家安全和发挥政府采购政策功能，要求必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。五是结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。同时，要求项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督。六是针对PPP项目复杂程度高和采购人专业性不足的实际，明确具备相应条件和能力的政府采购代理机构可以承担PPP项目政府采购业务，提供PPP项目咨询服务的机构在按照财政部对政府采购代理机构管理的相关政策要求进行网上登记后，也可以从事PPP项目采购代理业务。6、财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金〔2015〕21号),2015年4月14日财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。7、财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号），2015年12月28日166号文规定，原则上，经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息，均应录入综合信息平台。中央部门拟作为实施机构的PPP项目，由财政部统一评审录入项目信息。经省级财政部门审核满足上报要求的，由省级财政部门提交，列为储备项目；编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目；通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目，列为示范项目。在项目开发和实施过程中，有咨询服务机构、社会资本方等采购需求的，可填写项目招商信息，经省级财政部门审核后上报。原则上，国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。8、财政部《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知》(财金[2015]167号),2015年12月28日物有所值（VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价，以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。9、财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金[2016]92号),2016年10月20日各级财政部门应当会同相关部门，统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范实施、高效运营。行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。10、《关于印发财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法的通知》(财金[2016]144号),2016年12月30日财政部PPP中心在财政部PPP工作领导小组办公室指导下，负责PPP专家库的日常运行管理工作。基础专家库由国务院各部委推荐专家和PPP中心定向邀请专家两部分组成。基础专