搜索
1基于美国和欧盟农业政策的对比分析及对中国农业政策的启示摘要“农业”是关于国计民生的产业，农业的发展离不开政策、科技和投入的多管齐下。美国和欧盟都是WTO中最大的生产体和贸易体之一，它们的农产品产量和贸易量在世界占有重要地位,同时它们也是WTO中农业协议的重要参与者。两国的农业之所以持续稳步发展，一方面是由于其先进的生产技术及优越的自然条件，另一方面，与其制定的农业政策密不可分。了解欧盟和美国的农业政策，对于我国采取相应的对策及农业政策的制定都具有重要的指导意义。关键词：美国农业政策；欧盟“共同农业政策”；比较分析；启示2美国和欧盟作为WTO中最大的生产体和贸易体之一，它们的农产品产量和贸易量在世界占有重要地位,同时它们也是WTO中农业协议的重要参与者。在乌拉圭回合谈判中农业贸易已被纳入了多边贸易体制框架中,并主要从国内支持、出口竞争、市场准入3个方面开始限制或约束各成员国的内部农业政策。这些改变不仅预示着全球农业政策调整的趋势,影响着WTO多边贸易体制中的农业谈判方向,还对众多发展中国家的农业生产、贸易利益产生了重大影响,因此有必要对美国和欧盟的农业政策做出分析一、美国和欧盟的农业政策概述（一）美国的农业政策美国农业政策由来已久，早在南北战争期间，美国政府就制定了一系列农业发展政策，为满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。到了20世纪20~30年代，由于国内外市场收缩和严重的生产过剩，美国农业经历了空前严酷的危机。为了避免农业部门的全面崩溃，从1933年罗斯福政府开始推行“新政”农业政策，支持农产品价格和农业收入，到这些政策和技术进步使生产发展大大超过需求增长时，政府转而制定扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集，成为战后历届政府推行的联邦农业政策体系。该政策体系主要包括以下三个方面：1．发展农业生产、降低生产成本的政策。⑴发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。⑵推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。⑶税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。⑷提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。⑸补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。32.价格和收入支持政策。⑴价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。⑵限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。⑶保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。3.扩大需求的政策。⑴扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。⑵扩大出口，限制进口。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。2002年5月13日,美国颁布了新农业法,大幅度提高了对农业的补贴,完成了新一轮的农业政策调整。美国新农业法的突出特点是：大幅度提高补贴水平、调整补贴方式、扩大补贴范围、补贴分配相对集中。（二）欧盟的农业政策1962年形成的共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之一。其主要内容是制定共同经营法规、共同价格和一致竞争法则,建立统一农产品市场，实行进口征税、出口补贴的双重体制以保护内部市场,建立共同农业预算,协调成员国之间4管理、防疫和兽医等条例。经过几次比较大的改革,过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的机制，共同农业政策转变为”共同农业和政策”。强调农业的多功能性和可持续性，确保欧盟农村的全面发展。欧盟共同农业政策对我国有重要的借鉴意义。1.欧盟“共同农业政策”的主要内容共同农业政策有三条原则，即共同体市场统一，共同体优先及价格和预算一致。所谓共同体市场统一，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本自由流通，逐步取消欧共体成员国之间的关税，对欧共体以外国家筑起统一关税；协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规，共同价格和一致的竞争法则。共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当进口产品价格低于共同体内部价格时，则实行进口征税；当欧盟产品出口价格低于共同价格时，就实行价格补贴，控制从共同体外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的。价格和预算统一，则是每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同预算，即欧洲农业指导和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之一。2.欧盟“共同农业政策”的具体做法◆建立统一农产品市场◆建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系◆出口补贴制度、生产配额制度、对外保护制度、直接补助、落后地区发展补贴3.共同农业政策的改革“共同农业政策”实行了一系列的改革。伴随着美国颁布了新农业法，2003年欧盟又对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议,在提高食品安全和质量,改善农村发展环境等方面作出政策调整。⑴价格支持。政府事先确定保护价格,分干预价格和目标价格两种,当市场价格低于干预价格时,由政府按干预价格收购当市场价格低于目标价格时,由政府直接向农民支付市场价格与目标价格的差价。这种支持保护方式,属于WTO协议规定需要逐步削减的黄箱政策。⑵收入直接补贴。分两大类一类是不挂钩的收入补贴,一类是挂钩的收入补贴（按中期审议方案,这类补贴将逐步减少）。两类补贴都以土地面积和常年产量为基础确定补贴水平,但前者以历史基期为基础,一经确定,不再与当前生产挂钩,属“绿箱”政策后者则仍然与当前的生产挂钩,但计算中的单产不是单个农场的实际单产,而是一个地区的平均单产,属“蓝箱”政策。对农业的公5共服务。主要是中央和地方各级财政为农业发展提供的各种服务性支出,包括农业科研、病虫害控制、农民培训、推广和咨询、检验检测、市场服务和基础设施服务等。一些国家还设有农业灾害救助、结构调整援助、生态环境补贴、休耕和贫困地区支持补贴项目。⑶信贷和税收支持。信贷支持是通过政策性的农业金融机构发放低息、贷款,鼓励农户增加农业投入。也有一些国家采取财政补贴的办法,鼓励商业金融机构发放农业贷款。税收支持主要是不单独设面向农业的税种,并在增值税和所得税政策上给农产品和农民以优惠。如在所得税政策上,包括增加农产品的成本分摊,允许将生产费用一次性从税基中全部扣除,允许农民出售固定资产所获得的收入作为长期资本收益,农民还可享受一定比例的税额减免在增值税政策上,采取免税、适用特别税率和按比例税率纳税等多种优惠措施。⑷贸易促进。包括采取传统的关税措施控制进口设技术性贸易壁垒限制进口实行出口补贴和出口信贷,降低农产品出口价格采取营销宜传、信息服务、贸易服务以及技术、食品援助等手段,扶持行业团体、协会,开拓国际农产品市场利用双边或多边贸易谈判,签订双边或多边贸易协议,促使对方降低关税,开放市场等。农业保险。政府对农产品在备耕、种植、管理和销售个阶段进行保险,与农民分担风险。农业保险的墓本形式有补给保险机构和补给投保农民两种,无论是采取暗补或明补方式,都起到了有效化解农业风险的作用。⑸农业保险。政府对农产品在备耕、种植、管理和销售个阶段进行保险,与农民分担风险。农业保险的墓本形式有补给保险机构和补给投保农民两种,无论是采取暗补或明补方式,都起到了有效化解农业风险的作用。二、美国和欧盟农业政策的比较分析1.美国和欧盟农业政策的共同特点1）依市场变化调整补贴方向。当前欧美农业支持政策出现两种值得注意的倾向：一是调整支持方向,二是加大支持力度。美国增加“黄箱”支出,加大了价格补贴,直接扭曲农产品价格,目的是扩大出口,占领国际农产品市场。欧盟着重提高农产品质量,改善环境,目的之一是加强“绿色壁垒”,增大国外农产品进口的难度。（2）以立法形式确定支持政策。在欧美国家,农业支持政策和实现政策目标的措施,都通过立法形式确定下来,而不是政府发布政令。法律法规对政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围均做出明确规定,行政机构只能在授权的范围内行使职责。有关农业立法每隔一定时间调整（如美国是5——6年）。这一做法保证了农业支持政策的稳定性和公开性,也规范了项目管理。（3）支持政策项目化,项目管理法制化。所有的支持政策都细化到具体项目,由政策到法规,由法规到项目,由项目到资金。所谓落实政策,就是落实资金6项目。项目管理是公开透明的,美国新农业法400多页,其中90%以上都是对项目计划的详细分类和具体描述,包括项目预算、资金分配、申请程序、实施过程监控等。（4）有比较完善的政策执行主体。美国的农产品信贷公司是实施联邦政府农业补贴政策的执行部门,隶属于美国农业部。该公司可以向农民收购农产品,也可以直接支付农民直接补贴。近几年,农产品信贷公司年净支出达300亿美元以上,其中包括对农民的直接补贴、风险管理与作物保险、产品营销贷款、紧急灾害救助、环境保护与长期休耕、市场贸易促销与拓展以及与农民相关的社会福利措施等。补贴也是到位的,多年来,美国农业部没有收到一例农民关于补贴操作不当的投诉。2.美国和欧盟农业政策的不同点（一）市场准入政策的比较。美国和欧盟在关税征收上的相同点是征税方式：以从价税为主，从量税为辅，对一些敏感的农产品比如说谷物，奶制品等征收高关税。不同点是，美国的的关税税率相对于欧盟较低。原因在于美国的农产品市场是完全放开的，其国内市场价格虽然高于世界市场价格，但是差距不大；而欧盟的市场相对封闭，而且内部市场的农产品价格远远高于世界市场，这就迫使欧盟对进口产品征收较高的关税，以提高进口农产品在欧盟的售价，保护本国的农产品免遭外来廉价农产品的冲击。美国和欧盟都使用关税配额的方法限定进口，只是在配额的制定方面有所不同。在绿色贸易壁垒方面，美国和欧盟都以法律的形式对进口农产品的各个方面作出了严格的规定。一方面，苛刻的要求可以限制农产品的进口；另一方面，由于其本身的生产条件好，技术先进，两国生产的农产品在国际市场上极具竞争力，所以设置绿色壁垒也成为扩大本国