05-北京市市域集体产业用地规划研究

北京市市域集体产业用地规划研究北京市市域集体产业用地规划研究北京市城市规划设计研究院2013年3月研究背景21950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志，第一次确立了农民土地所有制。1956年6月在一次人大三次会议上通过了《高级农业生产合作社示范章程》集体所有、集体统一经营使用的制度，开始了人民公社化运动。为什么会出现集体所有？1978年小岗村18户农民冒死“包产到户”，开启了80年代初的家庭联产承包制，将农村土地所有权与经营权分离，形成集体所有、家庭联产承包经营的制度。1982年，《中华人民共和国宪法》第10条明确规定“城市土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”，第一次确立了二元土地政策，农民的土地属于集体所有，居民的土地属于国家所有。3的土地属于集体所有，居民的土地属于国家所有。宅基地：根据《土地管理法》相关规定，农民可以申请宅基地，但其面积受一定的限制，由各级政府制定相应的标准。根据北京市的相关规定，近郊区及远郊区人多地少的地区，每户宅基地不得超过0.25亩(166m2)，其他地区每户不得超过0.3亩。但是由于各种历史原因，宅基地的面积往往超过这一标准。《北京地籍咨询第22期（2007年）》调查显示：金盏乡所属的朝阳区，户均宅基地约在0.4亩左右。什么是集体产业用地?–按照土地利用现状分类，建设用地农用地•集体产业用地为由农民集体所有或拥有使用权，主要用于发展二、三产业的建设用地。按照利用现状分类，功能类型包括：•工业用地•仓储用地•批发零售用地•住宿餐饮用地•商务金融用地•其他商服用地土地所有权及功能国有土地集体土地宅基地产业用地其他耕地林地其他工业商业部分公共服务设施4–与《土地管理法》中乡镇企业用地的差别在于：•使用主体：土地的建设与经营活动的主体可以为集体、国家或私人。•功能内涵：传统的工业、制造业向现代制造业、现代服务业转型。•改革开放前——公社经济–大队经济完全附属于公社经济，队级财政基本受公社级财政支配。•78年后“村村点火户户冒烟”分权背景下的镇村工业大发展纵向分析：分析政策演进过程集体产业的发展历程•78年后，村村点火，户户冒烟——分权背景下的镇村工业大发展–经济体制改革后，中央加大了对地方政府的权利下放进程，以此激励地方政府发展经济的积极性和不断的制度创新，构建了“市－镇－村”分权体系。–分权后，镇、村级财政在完成上级财政下达的财政指标后，镇、村级单位所创收入可按一定比例分成供其支配。对镇村发展经济产生了极大的激励，于是镇村工业成为了各镇、村收入最主要的来源。–相关政策：财政分配政策，乡镇企业用地管理制度。•96、97年乡镇企业重组——乡镇企业产权制度改革5•进入到90年代初期，原来的以镇办、村办工业为主体的“村村点火、户户冒烟”城市化模式暴露出越来越多的问题。多数镇办、村办企业的兴衰成败完全由政府承担，职工的衣食住行要全部由政府保护。规模偏小使得各种工业企业竞争力偏弱、管理不规范，财务开支失控，虚盈实亏，造成资产的大量损失；与政府关系密切造成了企业对政府的依赖性强，加大了政府的负担，同时也出现了政企不分、责任不明等问题。–针对这种严峻的形势，北京开始了乡镇企业产权制度改革。–相关政策：乡镇企业产权制度•二、三产业专业村与2000年“村级工业大院工程”——专业村与工业大院–针对城乡差距大，一产收入低提出了发展“二、三产业专业村”的政策，并继续建设乡镇企业工业小区镇企业工业小区。–由市农委、市财政局和市乡镇企业局成立“村级工业大院工程”协调指导小组。进一步加剧了集体用地遍地开花的情况•村级工业大院是指村集体提供场地和基础设施，吸引农民成为投资和经营主体，集中发展第二三产业，并形成一定规模的区域•政策演变反映出：集体产业发展乱象有政策驱动及市场推动两重推动因素6–集体产业发展乱象有政策驱动及市场推动两重推动因素。–“村村点火、户户冒烟”及“村级工业大院”的政策造成了现状集体产业遍地开花的情况到2020年，全市城镇化水平将达到89％，城镇人口1600万人左右中心城人口规模将下降到总规关于城市化的发展目标要求左右。中心城人口规模将下降到850万左右，城镇化水平接近100％；中心城以外地区的总人口将达到950万人，城镇化水平79％左右。规划乡村人口减少到200万人。第55条：绿化隔离地区要以绿化和生态环境建设为前提严绿化和生态环境建设为前提，严格控制城市建设规模，有效引导经济发展方向，全面实现城市化。研究紧迫性–集体建设用地由于长期缺乏监管与引导，是违法建设、事故频出的高危地带，是城乡社会安全与稳定的隐患。北京警方发布2009年北京入室盗窃警情通报城八区北京警方发布2009年北京入室盗窃警情通报，城八区10个地区入室盗窃案件少于10起，但城乡接合部10个地区警情高发，平均超过200起。82011年4月25日，大兴旧宫镇南小街火灾，致使17人死亡、24人受伤。失事房屋为农民在宅基地上自建的4层违法住宅楼，底层出租给了服装加工厂与上层租给了多个外来打工的住户。研究重要性–发展农村经济是保障农村生活的关键，在集体建设用地的实施时序上宜先产业用地后宅基地。•一直以来城乡一体化、新农村建设以农民上楼为工作重心，随着第一道绿化隔离地区的实施与50个重点村的建设，农村居民逐步回迁安置，但安居后如何乐业成为亟待解决的问题。•从各种集体建设用地实施条件来看，集体产业用地涉及利益主体少，村庄拆迁成本相对低实施相对容易应作为推进集体建设用地规划利用的突破对低，实施相对容易，应作为推进集体建设用地规划利用的突破口。用地用地紧张紧张安置成本不断安置成本不断提高提高对建设用地需求压力较大：对建设用地需求压力较大：安置房面积与规划住宅面安置房面积与规划住宅面积比例约积比例约11：：2.02.0--11：：2.52.59城镇建设用地指标有限城镇建设用地指标有限拆村：拆村：直接影响农民的动迁成本和瓦片经济，补偿成本直接影响农民的动迁成本和瓦片经济，补偿成本高，博弈关系难于高，博弈关系难于平衡。拆平衡。拆22还还33拆企业：拆企业：低小弱散的企业拆迁成本相对较低，面积低小弱散的企业拆迁成本相对较低，面积大，大，拆拆33还还11研究背景必然性–引导集体产业用地的使用是实现城乡一体化，与国际化城市接轨的必然选择•世界城市是国际城市发展的高端形态，不应仅仅关注经济增长数量，更应注重发展质量。目前，北京在经济实力和控制力、自主创新能力、城乡和区域协调发展、社会管理和公共服务、文化软实力和影响力等方面与世界城市尚存在差距尤其是广大农响力等方面与世界城市尚存在差距，尤其是广大农村地区与世界城市的发展要求差距巨大。•一个现代化的郊区是北京建设世界城市的必备条件。农村地区顺应新形势的要求，在全市人口、产业、环境、公共服务发展等方面有所作为，为北京建设世界城市贡献力量。密云巨各庄镇蔡家洼张裕爱斐堡葡萄酒酒庄102010年全市开发区、集体产业地均工业总产值与国际比较（亿元/平方公里，东京为2000年数据）万元GDP能耗国际比较现状情况11•总规模：400平方公里•中心城:25%•新城:30%•新城:30%•平原小城镇:35%——多、小、散；平均占地面积0.9公顷；•山区村镇:10%——平均占地面积0.6公顷。12•二产为主，企业规模普遍偏小–全市集体产业用地中，约80%为工矿仓储与批发零售业用地，其中工业用地占据主要部分。–约九成的农村经济总收入来自于工业（58%）、建筑业（10%）与批发零售业（21%），为产业与批发零售业（21%），为产业链中的低端产业。–2010年,全市京郊镇村企业个数为152778家，其中规模企业4169家，仅占企业总个数的3%。13布局•一半以上的用地位于城镇建设区外。–在六环内、中心城与新城城乡结合部地区集聚分布，大量位于规划绿色隔离地区。现状集体产业用地与规划城镇建设用地的关系14六环以内地区集体产业用地现状图布局•各级统筹缺乏且与城市功能割裂–由于政策、金融、区位等条件的限制，集体产业缺乏对高端企业的吸引力，更难以融入城市产业功能区。–集体经济组织以村为单位“各自为集体经济组织以村为单位各自为战”，缺乏区域统筹，土地零散使用现象严重。15集体产业用地与北京市重大产业功能区的关系示意图总结特点–规模大、发展快：全市400平方公里，增长速度比城镇建设用地快约10个百分点。–分布散、城镇建设区周边集中：各区县均有集体产业用地，90%以上集中在平原地区，中心城、新城周边区位条件优的地区集聚趋势明显。低–低端、小微企业多：二产用地比例以及对农村经济收入的贡献仍占主导，大部分企业规模偏小。–能效待提升、保障职能不足：产出仅为市级开发区的1/4，能耗却为全市的1.3倍。低租金收入、劳动力岗位安置难使得集体产业用地难以承担起农民的生计保障职能。原因剖析为主16–外因为主：政策体制环境限制多，引导少–内因为辅：实施主体实力、能力有限难点：四缺乏缺相关政策：缺规划政策、实施政策、土地政策等，造成集体产业用地到底实施什么？建多少？谁建设？谁管理？谁使用？谁受益？均没有相应政策支持，职责不明使得规划实施难以保障。总结缺建设资金：缺乏第一桶金，集体产业低位循环。缺权益保障：产权制度改革未完成，确权后集体资本的保值与增值问题待解决，农民对集体产业缺乏监督权力，长远保障不足。截至2011年10月底，北京市共有77.7%的村完成了集体经济产权制度改革。据统计，截至2010年底，全市农村集体总资产达到3451.03亿元。确权后，如何让集体资产保值、增值，是农村面临的新课题。集体收益农民收入缺硬件设施：基础设施建设投入靠集体，完成率低、产业发展的硬件条件不足。种地出租土地出租房屋合作经营企业自企资金需求经营能力需求劳动力技能需求农民收入••基本认识基本认识–集体产业整体处于由初级向更高级次转化的发展阶段，在市场需求和政策体制的双重影响下，由于缺乏有效的引导，集体产业用地在一定区位范围内利用无序，致使用地能效低，对保障功能难以充分发挥。18认识1：–之与城市产业•集体产业是全市产业的重要组成部分，与城市产业的差别仅在于区位、地理条件以及发展阶段件以及发展阶段–北京市委在十届七次全会确定：北京市未来建设瞄准世界城市目标。积极调整产业结构，向高端化、服务化、集群化发展–全市产业发展方向：•大力发展高新技术产业•发展战略性新兴产业•发展以金融业、软件和信息服务业为代表的高端服务业推动文化创意产业的发展19端服务业，推动文化创意产业的发展•延伸产业链，向制造业上下游的高利润的非制造环节发展•鼓励发展生态、低污染的绿色产业认识2之于农业——集体产业应促进一产与二、三产业的融合，推进农业现代化进程–集体产业的发展应有益于一产的发展，促进农业现代化，形成农村区别于城市的环境景观。现代农业是以现代服务业为引领的一、二、三产业相融合的有机体•随着世界农产品市场竞争愈演愈烈，各国纷纷注重从产业融合的角度来发展现代农业。通过农业内部多个子产业的融合来拓展农业的内涵和外延，提高农产品附加价值，增强本国农产品的市场竞争力。•日本在这一方面走在世界前列，面对第二次世界大战后农业发展的滞后状况，日本积极发展绿色生态农业，探索基于第一、第二、第三产业相融合的“第六产业”的发展。通过搞多种经营获取第二产业与第三产业的部分增值价值，使农村和农业摆脱日益衰落的现状，实现跨越式发展20“第六产业”不仅包括初级农产品的生产过程，还包括食品加工、肥料生产过程以及流通、销售、信息服务等过程，从而形成了集生产、加工、销售、服务一体化的链条。通过“第六产业”的运作，农民能够和不同领域的人员合作，提高产品的文化附加值和科技附加值，从而缩小农业与其他产业的收入差距。之于农村——集体产业的发展应有利于缩小城乡差距，推进城乡一体化–在特大城市为核心的高度城市化地区城乡统筹发展规划应注重实现“五个一体化”，城乡空间发展一体化、产业发展布局一体化、公共服务一体化、基础设施一体化和生态环境保护一体化。认识3•1