沈阳市历次城市总体规划演变与评价

和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集491图1历史沿革示意图Fig.1thehistoryofcitydevelopment沈阳市历次城市总体规划演变与评价赵辉谭许伟刘治国【摘要】在沈阳市新一轮城市规划修编过程中，延续前位规划主要内容是合理进行规划编制的前提，本文旨在总结沈阳市历次总体规划编制的特点和内容，理顺城市发展历程，结合城市规划编制新形势，提出本轮总体规划的编制重点。【关键词】总体规划；沈阳；城市1沈阳城市发展历程1.1沈阳历史沿革沈阳城历史悠久，早在7200年前就有人类在这块土地上从事生产活动，据史料记载，沈阳城拥有2300年的建城史，西汉初年汉王朝在今沈阳市苏家屯区屯兵筑城，史称候城，在经历一个多世纪的动荡与兴衰之后，辽代时期在今沈阳市沈河区设置沈州，元朝时期将沈州改称沈阳路，明朝初期设置沈阳中卫，建立砖城，1625年，随着努尔哈赤定都沈阳，沈阳城迎来了历史昀为辉煌的发展期，沈阳成为清朝在辽东地区的政治和经济中心，沈阳进入稳步发展时期。1634年沈阳改称盛京，随后皇太极在盛京改国号“清”，清王朝迁都北京后，盛京作为陪都一直享有国度待遇，在盛京设奉天府。鸦片战争后，帝国主义势力进入沈阳，19世纪末沙俄在沈阳城西建设铁路，1905年，日本将关东军司令部设在沈阳，建设南满铁路附属地和商埠地，沈阳开始向半殖民地商业消费城市转化。辛亥革命后，奉天府改名沈阳市，1931年“九一八”事件后，沈阳沦为日本帝国主义殖民地，将沈阳市改为奉天市。1945年日本战败投降，奉天市恢复沈阳市名称。1949年建国后，沈阳市进行了多次区划调整，1993年将康平、法库两县并入沈阳市，至此，沈阳市辖九区三县一市的格局形成。1.2沈阳城市建设主要发展阶段沈阳市作为拥有2300多年建城史的历史文化名城，其经历了我国众多朝代的兴衰沉浮，沈阳城作为关外重镇，一直成为少数民族聚居地，历史上的几次兴盛也源于少数民族的崛起。这里拥有众多历史文明，也是中国昀后一个封建王朝的发祥地，这里曾经历了帝国主义殖民统治，也是“共和国的长子”，在漫长的社会发展过程中，沈阳城市建设形成自身特有的发展历程，其城市建设大致可分为四个发展阶段：第一阶段：封建社会时期这个时期是城市发展昀为漫长的时期，同时伴随着多个少数民族的崛起与衰败。在封建社会的前期，沈阳市一直作为关外的边陲小镇，包括辽国、金国和元朝时期，隶属于辽东郡管辖；明末清初时期，沈阳重要的军事地位逐渐受到重视，城市建设也进入了快速发展阶段，清朝建国之后更加奠定了沈阳在全国的政治地位，包括清朝迁都北京之后，沈阳城一直作为清朝的陪都进行建设；封建社会后期，由于西方帝国主义的侵略，沈阳被迫成立了“铁路用512和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集492图2沈阳市初步规划（1956—1985）Fig.2ThemasterplanofShenyang,1956-1985地”和商埠用地。封建社会时期沈阳城市建设留有明显的民族地方特色和国外侵略的痕迹，由于清王朝的建立，沈阳故宫成为具有满族建筑风格皇宫的代表，城郭四周也兴建了一些带有宗教色彩的寺塔和庙宇设施，城市规模不断扩大。同时，由于西方列强的介入，使城市古城发生了变化，城市建设处于分割状态，形成不同风格的区域，自成系统，布局零乱。第二阶段：日伪统治时期该时期日本为加强对沈阳的统治和管理，编制了《奉天都邑计划》，根据规划建设了几条公路与广场。铁西工业区也在该时期进行建设，城市工商业得到一定发展。这个时期沈阳城市建设方面取得一定发展，但由于存在明显的殖民地建设色彩，城市基础设施建设极不均衡，市政公用事业主要集中在日伪军政机关所在地和日本人居住区内，中国居住区域生活条件较差，市政设施严重脱节。第三阶段：建国初期该时期是城市建设的恢复和发展期，主要分为两个阶段。建国初至1958年，由于战争时期的严重破坏，城市建设各成体系，布局混乱，市政设施落后，人民政府利用原有基础，加大对沈阳投资，建设许多大型工业项目，在城区及周边形成多个工业区，同时规划建设了配套的生活居住区和文化区，并编制了建国以来第一次总体规划，城市建设得到长足发展。“大跃进”时期以及文化大革命时期，城市建设脱离实际，城区盲目建设，布局混乱，外围城镇发展停滞不前，城市建设走了一些弯路。第四阶段：改革开放之后该时期是城市建设的快速发展期，无论城市规模还是人口规模都得到快速增长，主要分为两个阶段。改革开放初期，城市建设从实际出发，健全和加强了城市建设和管理机构，制定了新一轮城市总体规划，有效指导城市发展建设，市政设施逐渐完善，人居生活环境得到改善。21世纪初至今，沈阳迎来了城市快速发展期，城市各方面建设突飞猛进，城市功能逐渐升级，社会、经济发展迅速，进行城市二次改造的建设高潮期。总之，随着全球化、信息化时代的到来，以及我国良好的宏观发展态势，借鉴国外发达国家城市发展历程，沈阳城市建设已经进入提升建设期，在这种情况下，城市总体规划显得额外重要，如何有效指导城市合理空间布局和开发时序成为规划工作者急需解决和思考的问题。2沈阳市历次总体规划演变沈阳市目前为止，共编制了四轮相对完整的城市总体规划，其中包括日伪统治时期的《奉天都邑计划》，新中国成立后沈阳市共编制了三轮城市总体规划，分别为1956年版、1981版和2000年版，目前沈阳市正进行新一轮城市总体规划编制工作。2.1第一轮城市总体规划（1956-1985年）为适应“一五”期间国家大规模经济建设的需要，沈阳市于1952年开始编制建国后第一轮总体规划《沈阳市城市初步规划》，1956年国家建委批准实施（图2）。规划确定以原有市政府作为城市发展中心，利用城市旧有路网加以改造升级，规划建立环成路系统，把故宫作为博物馆进行保护，有害工业迁出住宅区。确定的城市性质、工业布局、道路网体系为沈阳市城市发展建设和改造起到了积极作用，构成了城市的基本空间形态。513和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集493图4沈阳市城市总体规划（1996-2010）Fig.4ThemasterplanofShenyang,1996-2010图3沈阳市城市总体规划（1981-2000）Fig.3ThemasterplanofShenyang,1981-20002.2第二轮城市总体规划（1981-2000年）1975年沈阳市开始编制第二轮城市总体规划，改革开放以后，为适应新形势的需要，历经数次修订、调整和补充，昀终于1981年经国务院批准实施（图3）。规划确定城市性质为辽宁省省会，东北地区交通枢纽，以机电工业为主的综合性社会主义工业城市。本论规划方案严格控制城市规模，调整工业布局和住宅布局，全面改造旧区，积极治理环境，规划建设新北站，新建大型国际机场，把滑翔机场迁出市区，建设外环路，控制工业发展规模，大力发展小城镇。城市规划基本适应了改革开放以后城市大规模发展建设的需要。2.3第三轮城市总体规划（1996-2010年）第三轮城市总体规划，即现行总体规划编制开始于1992年，于2000年1月得到国务院正式批复（图4）。本轮规划确定城市性质为沈阳市是辽宁省省会，全省的政治、经济和文化中心；是东北地区的中心城市；是全国重要的工业基地;是国家级历史文化名城和旅游城市。城市规模为2010年实际居住人口472万，城市建设用地350平方公里，城市结构为“分散组团式”布局形式，以三环路内为中心，周围四个副城和两个组团形成中心组团式的布局，开辟良好发展空间，向松散布局过渡，同时重点发展第三产业。本轮规划加强了生态环境建设要求，制定了由五条东西向道路、七条南北向道路和三条环路构成的道路网主骨架，同时编制了快速轨道交通线网规划等，城市规划为城市快速发展提供了技术支撑。3总体规划评价与借鉴新中国成立后，沈阳市编制的三轮城市总体规划在当时特定的历史时期有效地指导了城市发展建设，随着沈阳市经济社会持续快速发展，振兴东北老工业基地战略的实施，城市发展和建设面临许多新情况和新问题，2006年国务院批准设立了沈北新区，现行总体规划已经难以适应客观发展需要，需要对城市总体规划进行修编，2007年1月建设部同意沈阳市开展城市总体规划修编工作。本轮城市总体规划修编在新城市规划编制办法指导下，对城市规划内容有了新的要求和侧重点，但延续前位规划也是本次规划修编的要求之一，理顺城市发展历程和认清当然发展形势是合理进行城市规划布局的基础和根基。3.1前三轮城市总体规划编制的成功经验（1）合理的城市定位，推动城市快速发展沈阳市历次总体规划都将工业作为城市经济发展重点，实践证明沈阳市工业发展成为推动城市快速发展的主要动力；区域性中心城市地位逐步得到提升，城市服务功能逐渐完善。514和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集494（2）合理的空间布局结构，引导城市有序发展沈阳市总体规划编制的空间布局结构具有较好的传承性，第一轮总体规划合理地确定了城市中心区和工业区布局，并在今后历次规划得到继承和发展，虽然有“摊大饼”的嫌疑，但是分散组团式空间布局已逐步形成。（3）逐步完善道路网骨架，理顺城市发展肌理从第一轮总体规划修编，就开始对城市道路网进行梳理，打通南北轴线，理顺东西向道路，并且设置环路，今后两轮规划在城市初步规划的基础上，继续进行道路网的完善和环路建设，目前已形成三条环路，九条放射状道路的交通网络模式。随着道路网骨架的逐渐完善，沈阳市交通阻塞和通而不畅的现象已逐渐消失。（4）完善基础设施建设，提高城市生活质量基础设施建设是城市发展的重中之重，历次总体规划合理布局维持城市安全的基础设施，保证城市快速发展，逐步提高居民生活水平。（5）提高城市环境质量，优化城市生态环境历次总体规划都强调城市绿化重要性，运河的开发、防护绿带的建设、公园的建设、公共绿地的建设为北方工业城市添增了“国家环境保护模范城市”和“国家森林城市”的称号，中心城区外围生态保护屏障初步形成，这些绿化带的形成控制了城市用地的外延式扩张，同时改善了城市的生态环境。（6）加强历史文化名城保护，促进旅游资源开发沈阳市较好地保持了城市发展过程中原有的格局和风貌，形成具有鲜明特点的方城和中山广场两个历史文化街区。沈阳作为国家级历史文化名城，拥有众多历史文物保护单位，这些文物的保护与城市现代化建设、社会经济发展、改善生活条件等相协调，与城市的改建相结合，使沈阳的建设既符合现代生活和工作的要求，又保持其历史特色，从而促进旅游产业开发。3.2前三轮城市总体规划编制存在的主要问题（1）强调技术层面规划，忽略法制层面规划96《总规》虽然在规划编制的许多方面为城市建设提供了有效指导，但规划编制仍将工作的主要精力较多地放在技术层面上的理想方案设计和图纸的完美表达上，对如何保障规划实施的法制化研究不足，作为具有法律效力的城市总体规划，缺少强制性和法制化内容要求，导致部分规划内容丧失了指导性。（2）保障机制不健全总体规划蓝图只有通过政府各相关部门支持和保证才能昀终实现，对规划实施过程中涉及的环节、条件、实施主体以及相关因素缺乏研究，缺少规划反馈机制和动态调整机制，从而削弱了规划引导作用的发挥。（3）缺乏区域协调内容第三轮总规当时局限于自身行政范围内的规划控制，未能重点突出体现区域统筹的思路，区域周边城市构建和谐统一竞争与合作关系不够明显，区域一体化发展进程缓慢。（4）动态性体现不足城市规划与其他城市一样，以静态规划为终极目标，缺少规划的动态性，这种静态规划遇到不确定因素时，导致规划昀终无法完全实现，从而影响了总体规划的权威性。3.3本轮城市总体规划编制侧重点本轮城市总体规划在继承历年总体规划先进经验的基础上，根据总规编制办法的新要求，提出规划编制的侧重点。明确城市发展目标及定位，从区域整体协调发展的层面，科学合理确定沈阳未来20年及长远的城市发展目标和职能定位，充分发挥沈阳在区域发展中的核心带动作用。延续城市功能与空间布局结构，充分考虑城市发展的复杂性，从目前存在和未来发展可能面临的情况入手，关注城市功能与空间结构对区域经济发展，产业结构优化和社会协调发展的支撑，优化与重构城市功能与布局结构。加强生态环