我国金融监管模式研究

我国金融监管模式研究内容摘要：金融行业一直以高风险特点著称，且具有极大的社会扩散性。为了规避和分散金融风险、保护客户的合法利益，并保障金融机构的健康经营、维护金融行业的稳定、促进国民经济的持续协调发展，我国自上世纪80年代以来，加强了金融监管改革的力度。然而随着金融机构多元化、国际化经营趋势的日益增强，我国分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战，因此，本文就如何加强当前我国金融监管来防范和化解金融风险进行了探讨。关键词：金融监管金融风险法律框架金融混业1．绪论1．1本文的选题背景我国自1997年东南亚金融危机之后，为确保金融体系的安全与稳定、完善金融风险管理体系，加快了金融监管体系的改革步伐，在不断完善金融监管法制、改进监管手段的基础上，对金融监管的组织框架进行了重大调整，分别于1992、1998和2003年成立了证监会、保监会和银监会，形成了证券、保险和银行分业监管的格局。然而随着我国金融体系市场化改革的逐步深入及入世后金融市场的全面开放，金融机构多元化、国际化经营趋势的日益增强，使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战。基于以上原因，短期内金融监管机构之间的协调问题以及金融监管未来的组织架构成为我国政府与学术界重点关注的现实问题。完善的金融监管体系应是一个包括政府监管、金融机构内部控制、行业自律3个层次的立体监管体系。但目前我国的金融监管体系存在的问题是：政府监管效率不高，金融机构内部控制不完善，行业自律能力极其薄弱。政府监管方面，保监会、证监会、银监会几大金融监管当局各自独立，实行分业经营下的分业监管制度。另一方面，加入世贸带来的影响是巨大的。分业监管体制将受到混业经营世界大趋势的冲击，中资金融机构自律能力也面临挑战。因此深刻研究加强和改进金融监管，防范和化解金融风险对于我国金融监管体系的完善有重大的指导意义。1．2本文的选题意义金融业是外部效应和信息不对称性均十分突出的公共行业，因而需要政府管制。以监管当局为代表的外部监管正是一种使公共利益不受侵害的强制性制度安排。但是这种监管的核心作用也是有限度和边界的，诸如监管法规的滞后性、监管弹性不足等，从而使有效监管受到限制。与此同时，社会中介、行业自律、内部控制、市场约束也具有一定的监管优势，成为防范金融机构经营风险的重要防线。从而在金融监管和上述各主体之间形成了一种相互整合、有机链接的机理。从长远看，金融业合法、稳健的运行机制，不仅在于监管当局的监管，更在于通过监管链接，促使社会中介、行业公会、金融机构内部稽核与监管当局的监督管理形成一种默契，变成一种合作。本文的选题意义有三方面：首先,金融市场的参与者成份非常复杂，为了维护公平，公正，公开，健康的市场秩序，使金融市场在规范的轨道上动作，为了金融市场的安全，就需要一定的监督管理；其次，金融市场作业市场机制，带有一不定期的自发性和盲目性，这样就需要进行监督和管理,需要进行必要的引导，干预和调控。再次，金融市场的监督管理也是政府调节和管理国民经济的重要内容之一。1．3金融监管国内外的文献综述1863年美国国会通过了《国民银行法》，建立了国民银行制度，标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融制度领域（许蕾、刘运顶，2003）。1913年，国会通过了《联邦储备法》，并规定了联邦储备体系的组织机构和功能，标志着美国金融监管体制的真正确立。但30年代以前美国的金融制度基本上仍是不受管制，实行自由竞争的，银行、保险、证券等可以混业经营，商业银行既可办理信贷业务，又能进行证券投资和保险信托业务。有关证券公司的监管制度几乎没有，商业银行以子公司形式参与证券投资业务也无明显的法律障碍。在证券市场暴利机会的引诱下，美国商业银行参与证券投资相当普遍（刘晓星、何建敏，2002）。1929到1933年大危机后，国会出台了《格拉斯—斯蒂格尔法》，之后一直采取分业经营的金融监管模式———我国的经济学家称之为“双层多头金融监管模式”。所谓“双层”是指联邦和州均各设有金融监管机构，所谓“多头”是指联邦设立多种监管机构。如国家信用社管理局（NCUA）负责监管所有参加联邦保险的信用社；储蓄机构监管办（OTS）负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。此外，司法部、证券交易委员会（SEC）、国家信用合作管理局（NCUA）等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。这种分业经营的金融监管模式主要的优点在于：一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争中可以提高监管效力，但分别设立多个监管机构不仅要花费很大成本。而且各个监管主体之间的协调难度也增大。此后一直到20世纪70年代末，美国出台了一系列法律法规，如1956年的《银行持股公司法》、1966年的《银行合并法》、1966年的《利率限制法》及其之后的《消费者信贷保护法》、《社会再投资法》等，金融监管在总体上得到了不断强化（刘晓星、何建敏，2002）。20世纪70年代后期，金融创新浪潮不断，金融业国际化的趋势已经不可阻挡。顺应这一朝流，美国于1980年3月通过了《存款机构放松管制法》，开始了以放松管制为基础的金融改革（刘晓星、何建敏，2002）。此后于1982年又通过了《高恩-圣杰曼存款机构法》，1989年通过了《金融机构改革、复兴与促进法》，1994年通过了《里格-尼尔州际银行与分行效率法》。但1999年通过的《1999年金融服务法案》标志着美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营的局面。这一法律对其金融监管体制提出了新的挑战。我国现有的金融监管体制，诸如对利率、汇率、信贷等方面实施了较严的管制，特别是针对外资进入的监管还远未达到GATS及FSA的一般要求。我国加入WTO时，必须为外资金融机构提供完全的市场进入许可和国民待遇，并且公布通过具体措施来对金融企业放松管制和开放金融市场的计划时间表。这就促成了我国金融监管走上了放松管制之路。事实上，各国推行的金融体制改革都有放松管制的趋向。但是，由于历史和现实的诸多原因造成了我国现有金融监管不力、效率低下、该管的尚未管起来等流弊，倘若将此置于放松监管的背景下，势必导致金融危机的不可避免。为此，强化监管成为我国金融监管的又一基调。处理好放松管制与强化监管的关系甚为关键。强化监管应注意以下几点：其一，强化监管是以放松管制为基础的，强化监管并不是把放松了的管制又管起来或管得更严，而是强化那些不应放松和本应管而尚未管的监管；其二，强化监管要突出监管的重点，使强化了的监管能顺应国内金融市场的国际化的需要；其三，要在监管的手段、措施等方面下功夫，以保证监管的效率和质量。美国的金融监管模式经历了由初级阶段的混业经营混业监督管理———发展阶段的分业经营分业监管———发达阶段的混业经营混业监管的发展过程，这是一种从低级向高级的渐进过程，标志着美国金融业正在向更新更高层次发展推进。美国在其金融监管模式的变迁过程中，非常注重法制建设，注重培育市场，同时为了顺应金融业的超国界运行，美国积极参与金融监管的国际协调与合作。这些经验和做法，对我国都有一定的参考价值（刘晓星、何建敏，2002）。1995年以前，我国实行的是混业监管的金融监管模式，商业银行几乎都属于“全能型”银行范畴。此后为了满足经济发展的需要，相继出台了一系列法律法规，确立了分业监管的金融监管模式。目前，我国的金融监管体制主要由3部分构成：以银监会为主体的银行、非银行金融机构监管体系；以证监会为主体的证券期货监管体系；以保监会为主体的保险监管体系。在相关法律法规建设方面，我国已经制定颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》《保险法》、《外资金融机构管理暂行条例》、《期货交易管理暂行条例》等。总体上讲，我国金融市场尚不成熟、金融法规不健全，金融监管水平较低，与此相适应，我国现阶段实行分业经营、分业监管的金融监管模式是由我国金融业发展状况决定的，是比较符合金融业发展规律的。但随着国际金融业一体化和混业经营趋势的加强，这种严格的分业监管和多元化监督的弊端也日益暴露出来：一是监督效率低下，内耗成本和协调成本较高，容易出现监管重复和监管缺位。1998年中国人民银行和国有独资商业银行相继进行了机构改革，改革后造成了在不设中国人民银行分行的省、自治区内监管对象的行政级别高于监管主体的局面，或者导致一个监管对象同时接受中国人民银行省会中心支行、监管办和分行，甚至总行的监管，造成多头监管和个别情况下无人监管的情形。这就容易降低监管的权威性，影响监管的效果和效率(韦茉妮、梁亚源，2004)。二是限制了金融业务发展和创新的空间，因为目前跨行业金融创新产品的涌现已经成为国际金融业发展的主要推动力之一，而分业监管不能有效防范混业经营条件下的金融风险在不同行业间的传递。三是随着中国加入WTO，传统的分业监管模式受到严峻的挑战，以我国当前分业监管模式对国外全能型的金融机构的交叉和混合业务已无法实现有效监管。四是金融政策和金融监管的协调问题。中国人民银行不再是整个金融业的主管部门，但货币政策的制定与执行、金融业稳定运行与保险业政策、财税政策等有着密切联系，货币市场和资本市场有着密切联系，金融系统客观上需要一个部门来进行综合协调(韦茉妮、梁亚源，2004)。2．金融监管的基本面分析2．1金融监管的涵义金融监管也被称作为金融监管治理。该提法在国际学术界和监管实践中是一个较新的领域。治理水平、金融机构的财务状况、金融市场基础设施的有效性是决定金融体系稳健性的主要因素。逐渐采用良好的治理方法是金融机构和监管机构共同的责任，监管机构始终采取良好的治理结构，是其监管对象引入良好治理的前提条件。如果监管治理不完善，监管当局的公信力和监管权威将受到影响，难以有效地推动被监管机构改进公司治理，进而会导致道德风险。咱们国家最初的金融监管工作是由央行来执行的。但随着和国际接轨，要求央行在制定货币政策的职能加强，因此央行的监管职能被独立出来，形成银监会和保监会。对所有金融机构包括银行和非银行监督管理。2．2金融监管的主客体20世纪初，中央银行对货币发行的逐渐统一使金融监管的职责很自然地主要落在了中央银行的身上。这一时期，各国除了对证券市场通过传统上的专门机构，如证券管理委员会等进行管理之外，金融监管的主体就是中央银行。30年代之后，中央银行金融监管主体的地位进一步加强。但是，随着战后以来中央银行越来越多地承担制定和实施货币政策、执行宏观调控职能的加强以及60、70年代新兴金融市场的不断涌现，金融监管的主体出现了分散化、多元化的趋势。近年来，随着金融自由化的发展；出现了一批综合化经营的超级金融机构，为此若干国家又专门建立或准备建立针对这类机构的监管部门，金融监管主体又有了从分散向集中的发展趋势，但已经不再是集中于中央银行。比如，1997年英国已经成立了一家全面对金融领域实行监管的“超级监管机构”，即金融服务管理局(FSA)，由其取代英格兰银行传统的金融监管职能。因为商业银行本身具有存款创造的功能，对经济的影响也就比非银行金融机构大得多，而且当时在整个金融体系中，商业银行的资产负债规模、业务量等也占据绝对优势，非银行金融机构的比重和影响都微不足道。现代金融市场上，金融结构也日趋复杂化，非银行金融机构不但种类、数量和资产负债规模大幅度扩张，而且随着其存款性业务和创新业务的增加，货币定义变得模糊不清，以至于在总的业务量或市场占有率方面接近或超过了商业银行，产生了传统金融倾斜的逆转，因此从非银行金融机构的经济影响和货币供给两方面考虑，金融监管当局都不得不重视和加强对非银行金融机构的监管。随着近年来金融全球化的快速发展，跨国银行和其他跨国金融机构也日益成为金融监管当局不能忽略的监管对象。2．3各个国家的金融监管体系随着金融混业成为国际发展趋势，各国的金融监管体制也适时发生了相应改变。从目前来看，变化后的金