构建第六大世界级城市群，规划先行，管控殿后

构建第六大世界级城市群，规划先行，管控殿后构建第六大世界级城市群，规划先行，管控殿后长三角成为世界第六大城市群的提法由来以久，并且得到了西方学术界的认可。但关于这一规划的正式官方文本近日才出台。根据长三角区域总体功能定位，《长江三角洲地区区域规划纲要》（送审稿）提出了“一核六带”的区域总体布局框架。虽然规划已经跃然纸上，但要从规划变成如同伦敦、纽约等世界级城市群，上海及长三角诸城市无疑还有漫漫长路要走。事实上，长三角地区也不是等到规划出台才开始行动，构建城市群的行动也一直在紧锣密鼓地展开，如长三角交通一体化、港口一体化等进程都已经如火如荼，“三小时都市圈”“长三角港口一体两翼”等提法也成为长三角构建城市群的切实行动的佐证。然而，这样的一些动作要么是来自各城市自主延伸的行为，要么是城市间两两协商的产物，基于全区域、大思路的规划迟迟没有出台，从而导致各种行动之间的无序、重复甚至冲突。如在基础设施建设上，长三角机场建设重复严重，而港口建设尽管有“一体两翼”的定位，但由于没有配套的方案与区域协调机制，一体化成效并不理想。因此呼唤基于国家战略层面、从长三角区域全局出发的城市群规划就显得非常急迫。国家管控认为，21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大城市圈。城市圈作为国家管控在空间上的载体和精华，在一国的政治经济生活中发挥着巨大的作用，如美国的大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区；日本的大东京区、阪神区、名古屋区；英国的伦敦城市群；韩国的首尔区；德国的鲁尔区等等都成为一国经济的增长极。美国三大城市群的GDP占全美国的67%，日本三大城市群的GDP占全日本的70%。而中国三大城市群的GDP占全国的份额只有38%。中国未来城市发展必须向城市群和城市经济带延伸，使之成为国家新一轮财富聚集的战略平台。《长江三角洲地区区域规划纲要》正是在这样一个大背景的催化下产生。这份规划纲一方面给长三角区域的城市群发展制定了总体战略，更重要的是，其中的“一核六带”的关键性提法因为明确了上海在整个城市群中的核心作用，因而具有纲领性意义。这为长三角城市群从规划到实际操作奠定了基石。我们知道，中国现代城市严格隶属于行政区划，而城市群发展的第一要义就是要突破行政区划的藩蓠，将诸多城市有机地串联在一起，从而发挥1＋1＞2的协同效果。这两者之间的矛盾正是困扰长三角城市群建设的根本性问题。这就如同要求两个所有者完全不同的企业在没有任何更高层指令的前提下能够保持一体化操作。比如上海的洋山港从决策到建设，因为涉及浙江的产权和宁波港的定位问题而一度困难重重，双方的沟通也一直不畅，很多事要经由交通部甚至国务院出面协调，严重影响了效率。而“一核六带”的定位则使得这一矛盾出现了制度上突破的大好契机。基于内在机理的一致性，我们可以把“一核六带”按照集团公司的结构加以解构。“一个核心”即是打造长三角城市群的集团总部，从长三角诸城市的禀赋分析，上海无疑更有资格来担当这一角色。上海近年来加速建设国际经济、航运、金融、贸易四大中心，致力于打造服务平台，为腹地城市提供高水平的金融、贸易、物流、中介、科技服务，同时将部分工业转移给江苏和浙江，以带动后者发展各自有特色的产业，形成梯度分工、战略合作、各展所长的局面，这与集团总部的功能定位不谋而合。当然上海的战略仍然还依赖于制造业等实体产业，平台硬件进展迅速，但管理与执行能力等软件还多有滞后。而“六带”则是基于长三角区域资源禀赋与核心竞争力而制定的发展战略，由各区域通过分工合作展开。“六带”的设置更是打破行政区划的框框，强调通过交通线、江河湖海流域线等更为显性的内涵来串联各地产业，这无疑也是一次革命性的突破，是一次出色的长三角区域组织结构设计与流程再造。当然，所有的这些都还只停留在框架结构上，具体的实施有赖于各区域规划的细化及整体管控模式的搭建，而后者的意义和难度更为突出。世界级城市群在其发展历程中都极其重视管控的作用。如伦敦城市群的出现，并没有导致城市分散化，反而突出了核心城市伦敦的国际地位。伦敦城市群的兴起，从巨型城市区域管制看，反映了工党上台后，英国中央政府的区域化。这与简单的政治的分权和下放不同。中央政府对核心城市群相当关注，制定政策，直接调控城市群的发展。因此，长三角世界级城市群的建设需要强有力的中央管控体系，从而体现国家管控的意志，强化国家对于长三角城市群进程的控制。城市群中，核心城市与周边城市的关系也体现了集团总部与子集团的专业分工。伦敦作为伦敦城市群的核心城市充分发挥了领军作用，往往以其自身的集聚能力，占据世界城市体系的高位，从而把整个城市群带入了较高的发展水平，核心城市附近的次级中心也因此而进入了专业型生产服务，比如伦敦南区的Croydon就成为伦敦城市群内的集金融、服务和高端制造业为一体的次级中心。由于城市之间天然的行政区划的存在，这使得城市不能完全象母子公司那样可以实施管理，因此，城市群管控机制的主要内容将会是协调机制、监控机制、进程报告机制、信息反馈机制、风险机制，组织平台也主要以各级委员会、专业委员会、协调会、工作组构成等。如伦敦在重大项目中建立了体制支撑，成立专门的委员会和公司。他们有规划权，即审批规划申请，并开展多部门合作。2004年5月在伦敦以东的泰晤士河口地区成立的城市开发公司即是跨区域协作与管理的典范。由于内在机理的相似性，我们可以将母子管控的一整套机制有选择地应用于长三角城市群管控机制的建设中，使得规划通过平台、机制与流程得到真正的落实。长三角城市群将因健全管控机制的存在而保持良好的发展态势。