住房补贴政策理论及制度改革研究

中央国家机关公务员住房政策体系研究专题报告三住房补贴政策理论及制度改革研究二〇〇五年十二月目录I目录摘要.............................................................................................................11住房补贴政策概述..............................................................................21.1.住房补贴.....................................................................................21.2.住房补贴政策及其目标.............................................................21.3.住房补贴的类型及其形式.........................................................31.3.1.住房补贴类型....................................................................31.3.2.生产者补贴形式................................................................41.3.3.消费者补贴形式................................................................51.4.公务员住房补贴政策.................................................................82住房补贴的理论分析........................................................................102.1.住房补贴的必要性分析...........................................................102.2.住房补贴形式的理论分析.......................................................112.2.1.生产者补贴形式..............................................................112.2.2.消费者补贴形式..............................................................142.2.3.两种补贴类型的比较分析..............................................202.3.住房补贴标准的理论分析.......................................................212.3.1.住房补贴标准的理想模式..............................................222.3.2.住房补贴标准的确定方法..............................................223国内外公务员住房补贴政策经验借鉴............................................293.1.国外............................................................................................293.1.1.美国和英国......................................................................29目录II3.1.2.欧洲大陆国家..................................................................323.1.3.亚洲国家..........................................................................373.1.4.比较分析..........................................................................403.2.国内............................................................................................413.2.1.香港地区..........................................................................413.2.2.其他省市..........................................................................433.2.3.比较分析..........................................................................464中央国家机关公务员住房补贴现状和评价....................................484.1.公务员住房补贴政策的发展历程...........................................484.2.现行中央国家机关公务员住房补贴形式及其评价...............504.2.1.现行中央国家机关公务员住房补贴形式......................504.2.2.对现行住房补贴形式的评价..........................................534.2.3.公务员对理想住房补贴形式的选择..............................564.3.中央国家机关公务员住房补贴现行标准及其评价...............634.3.1.中央国家机关公务员住房补贴的现行标准..................634.3.2.对现行住房补贴标准的评价..........................................674.3.3.公务员对现行住房补贴标准的满意度评价..................734.4.现行中央国家机关公务员住房补贴政策评价小结...............784.4.1.住房补贴形式..................................................................784.4.2.住房补贴标准..................................................................795中央国家机关公务员住房补贴政策改革建议................................825.1.理想的公务员住房补贴政策...................................................82目录III5.2.住房补贴政策改革的基本原则...............................................835.3.住房补贴政策改革的政策性建议...........................................85摘要-1-摘要本章从住房补贴形式和住房补贴标准两个角度，对公务员住房补贴政策进行研究，并在此基础上提出进一步改革和完善中央国家机关公务员住房补贴政策的若干建议。课题组对住房补贴形式和住房补贴标准进行了理论分析。研究结果表明，对于住房补贴形式而言，消费者补贴和生产者补贴形式各有利弊，但在社会福利损失最小化上，消费者补贴形式明显优于生产者补贴；对于住房补贴标准而言，住房补贴标准应源于一定的住房标准，且基于家庭生命周期确定的住房标准要优于基于现行的“职级－面积”模式确定的标准。课题组在借鉴美国、英国、瑞典、法国、德国、韩国和日本以及我国香港地区和八个省市公务员住房补贴政策的基础上，对现行中央国家机关公务员住房补贴政策进行了实证研究分析。研究结果表明，现行中央国家机关公务员住房补贴政策在提高公务员住房支付能力上已经发挥了显著的效果，而当前主要的制度性缺陷集中表现为：补贴形式相对单一和固化，无法满足某些特殊群体的住房消费需求；补贴标准片面强调“激励性”，单纯采用按职级高低确定补贴标准的分配方式，导致补贴的低效率和垂直不公平。在理论研究、实证分析和国内外经验借鉴的基础上，课题组最后提出了公务员住房补贴政策的理想模式，以及现阶段改革的基本原则和具体建议。第一章住房补贴政策概述-2-1住房补贴政策概述1.1.住房补贴1969年美国国会将补贴定义为“由政府提供的激励方式，通过降低机会成本或者增加潜在收益，促使某个阶层的生产者或消费者有能力做一些在他们没有获得补贴时不能做的事情”①。住房补贴是政府针对住房问题实施的一种专项补贴，是政府刺激住房生产或消费的一种手段，属于政府的财政转移支付。政府通过降低住房金融体系中资金的机会成本或增加其潜在收益等手段实现该目标。1.2.住房补贴政策及其目标住房补贴政策是各国住房政策的一个重要组成部分，其补贴对象通常是中、低收入家庭，用于保障这些家庭的基本居住权利。住房补贴政策规定了住房补贴对象、补贴计发办法、住房补贴建筑面积标准、资金来源渠道等方面的内容。作为政府的一项重要公共政策和社会保障体系的重要组成部分，住房补贴政策的直接目标是帮助补贴对象家庭获得合适的住房以及健康的居住环境，并进而提高社会福利，协调经济效率与社会公平。具体而言，住房补贴政策的目标可以包括以下四个层次：1）改善居民住房条件，提供基本住房保障。应尽可能为大多①MarjaC.Hoek-Smit,DouglasB.Diamond.SubsidiesforHousingFinance,HousingFinanceInternational,Vol.17.Iss.3,2003,p3～p13第一章住房补贴政策概述-3-数人提供有良好的公共环境和卫生条件的健康住房。2）改善社会公平，保持社会稳定。作为一种财政转移支付手段，住房补贴本质上就是一种社会再分配工具，改善收入与财富分配的公正性是其重要目的之一。3）改善市场运行失灵，提高市场效率。垄断、恶劣的住房质量、针对中低收入家庭的住房供应不足等因素引起市场失灵时，住房补贴作为政府干预市场运行的一种方式，有利于改善住房资源配置的有效性，提高市场运行效率。4）刺激国民经济增长。住宅产业能够带动多个相关产业发展，因此住房补贴在提高住宅产业市场效率的同时，也为拉动国民经济增长做出贡献。此外，制定住房补贴政策的出发点不仅是社会经济效益，同时还可能包括一些政治因素。因此，住房补贴政策可能同时具有多重目标，每个目标还可能有多个子目标，以满足不同的经济和政治需求。1.3.住房补贴的类型及其形式1.3.1.住房补贴类型由于政治、历史和社会经济条件的不同，不同国家往往会采用不同的补贴方式。按照不同住房补贴类型的特点，政府在制定住房补贴政策时通常存在三种基本选择，如表1－1所示。本课题着重讨论生产者补贴和消费者补贴两种形式。第一章住房补贴政策概述-4-表1-1常见的住房补贴类型补贴种类特点适用环境Ⅰ生产者补贴通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入家庭的低租金或低价位住房。如中国的经济适用房划拨土地政策。适用