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第十二章巴基斯坦帕维兹·哈山及贾瓦德·哈山1引言本章主要探讨的是巴基斯坦的环境问题，以及司法机关在加强国内环境治理中的所起到的作用。为了减轻和控制环境污染，政府颁布了许多法律法规。在一些案件的审理中，法院也对这些法律法规进行过解释和运用。尽管如此，政府的政策和立法目的距真正落实仍有很大一段距离。下文讨论了当前巴基斯坦面临的环境问题，对主要环境法规、治理结构和法庭设置也有简略介绍。另外，本章对在落实环境法规、总体加强环境治理的过程中司法机关所面临的挑战进行了思考，并由此探讨了环境问题方面标志性的司法判例。2环境问题巴基斯坦是联邦制共和国，行政区划包括：首都地区伊斯兰堡，俾路支省、西北边境省、旁遮普省、信德省四省，以及联邦管辖部落地区。全国人口总数为1.6亿。现行宪法于1973年制定，并经过了军事政府的多次修改。1983年，巴基斯坦颁布了首个环境保护方面的法律框架，是亚太地区最早进行环保立法的国家之一。然而，由于人口压力过大、资源配置失当以及法律执行不力，全国的绝大部分人口却长期处于生活在基本生活需求——尤其是洁净的水和清洁空气——都无法得到满足的境况中。农村地区居民纷纷外迁，城市难担重负、拥挤不堪，在满足居民住房、公共交通、卫生保健以及废物处理的需求方面都面临着挑战。森林是保持气候和土壤的关键，而巴基斯坦森林覆盖率只有4%，几乎是世界最低。印度河流域是英属印度农业的核心地区，却不断受到土地盐碱化和洪涝灾害的威胁。大量化学物质、工业和生活污水未经处理即排入河流和其他公共水域，给食物链造成威胁。这里的红树林生态系统在世界范围内名列前茅，也面临着土地开发和污染的威胁。不断加剧的土地荒漠化也威胁着这个国家。尽管一些地方社区推行的以狩猎换取战利品的计划收到了一定成效，野生动植物等自然遗产仍面临着严重威胁。不断增长的能源需求得不到满足，文化遗产也深受忽视之害。3主要的环境法律3.1一般法律1973年颁布的巴基斯坦宪法中，并没有明确规定环境保护是基本权利或公共政策的原则。实际上，宪法只是在24条的“共同条款”中对环境问题有过规定，把“环境污染和生态”设定为联邦和省级政府的一项立法权能。联邦和各省制定的含有关于环境保护条款的一般法律包括：巴基斯坦刑法典，1860；刑事诉讼法，1868；运河及排水系统法案，1873；爆炸物法案，1884；森林法案，1927；工厂法案，1934；西巴基斯坦渔场条例，1961；西巴基斯坦喇叭河扩音器管理和控制条例，1965；农业害虫控制条例，1971；领水和海区法案，1976；机动车辆管理条例，1965；省级野生动植物保护条例，省级地方政府条例，2001（PLGO）。1983年颁布的巴基斯坦环境保护条例是构建环境法律框架的第一步。3.2巴基斯坦环境保护条例19831983年环境保护条例的目的是：“为控制环境污染，保护生活环境，以及与其相关的其他事项提供法律依据”（序言）。在联邦的层面上，根据1983年环境条例，巴基斯坦环境保护委员会（PEPC）是进行环境决策的最高机构，由巴基斯坦环境保护司（PEPA）对其负责。就某种意义上而言，PEPA是PEPC的执行机构。在省级层面上，成立了4个环境保护局（EPA）。PEPC制定、PEPA负责执行的环境政策就委托给EPA具体执行。1983年条例的第8条是其实质性条文。它规定对于开发项目要进行环境影响评价（EIA），这是在环境保护立法上的创新之举。根据该条例的相关条文，任何在建设和完成过程中有可能对环境产生不利影响的项目都必须进行环境影响评价。环境影响评价报告必须在项目规划开始之时报经PEPA备案，而且需要包含以下内容：该项目对环境的影响；该项目的净化机制；该项目对环境无法消除的损害；项目倡议人为使损害降到最低而采取的措施。然而，尽管EIA是启动许多项目所必须的法定步骤，但将以上要求落到实处的规定从未出台。因此，条例中唯一的实质性条款也只是有名无实。3.3巴基斯坦环境保护法案19971997年，巴基斯坦环境保护法案取代了1983年颁布的条例，规定要保护、保存、恢复和改善环境，防止和控制污染，促进可持续发展。它对1983年条例中规定的环境问题进行了补充，而且它很独特的一点是，这部法律的颁布有广泛的公众讨论做基础，这提高了法律中公众意见的比重。1997年法案沿用了1983年条例所创设的制度框架。按其规定，PEPC仍是最高环境决策机构，PEPA仍对其负责，各省的EPA也仍然存在。在政府制定的环境保护战略的框架内，PEPC有权制定全国性的环境政策。各省设立省级可持续发展基金，用以为合适的项目提供资金援助。排污量不得超过PEPC制订的国家环境质量标准（NEQS），或PEPA制定的其他标准。政府有权对违反国家环境质量标准的个人进行罚款。对于申请项目引入了两阶段审核程序，包括初期环境检测（IEE），或者是对于可能造成环境损害的项目进行综合性的环境影响评价（EIA）。进口有害废物及对有害物质的处理只能在许可下进行。为了确保机动车达到NEQS，PEPA及各省EPA有权要求其安装指定污染控制装置，使用指定燃料，接受指定的维护或检测。对于违反1997年法案的行为，PEPA及各省EPA有权发布环境保护令（EPO），以应对其对环境所造成的实际的及潜在的损害。根据1997年法案设立的环境法院拥有对重大环境违法案件的专属管辖权。轻微的环境损害案件，如机动车引起的空气污染、乱丢垃圾、废物处理不当及其他违反规章制度的行为，由地方环境法院审理。在向相关的PEPA或省级EPA提出申诉满30天后，受害人可以向环境法院起诉。3.4规章和条例1997年法案第31条规定，联邦政府可以制定规章以落实法律，包括落实该法案附录中所列举的国际环境协议。1997年法案还规定经联邦政府许可，在与该法案以及依据其制定的其他规章相一致的前提下，PEPA有权制定条例。32条第2款规定了规则的内容可以涉及：定期报告的提交；政府部门、地方当局和地方委员会提供的关于环境问题的数据和信息；对由事故、自然灾害造成的损害和污染的应急预案；政府官员、指导人员、专家、顾问以及雇员的指派；提供服务、采取行动、推行计划的相关费用的征收；排污的监测和测量；对适用1997年法案关于EIA规定的项目和方式的分类；初期环境检测大纲和EIA大纲的制定，呈递、审查和批准程序的制定；有害物质处理方法的规定；为控制空气和噪音污染而在机动车上安装相应设备、使用特定燃料、进行维护和检测。有些规章和规则有颁布后即生效，例如：国家环境质量标准（企业自我监控和报告）条例，2001；省级可持续发展基金（程序）条例，2002；省级可持续发展基金（使用）条例，2002；工业污染处罚（估算和采集）条例，2002；环境样本条例，2001；医疗废物管理条例，2005；环境法院条例，1999；巴基斯坦生物安全条例，2005。有些则没有：对EIA/EEI规定的审议，2000；环境实验室认证条例，2001。4部门及治理结构4.1联邦部门1989年3月，联邦内阁任命了首位环境部长，对环境部负责。环境部由联邦秘书统领。4.2巴基斯坦环境保护委员会1983年，巴基斯坦环境保护部（PEPC）成立，作为联邦环境政策的最高决策机构。巴基斯坦总统担任委员会主席，环境部长担任副主席。四省省长及联邦政府任命的其他人为委员会成员，联邦秘书长担任PEPC的秘书长。1997年法案颁布后，PEPC的组织结构大部分都得以维持。根据法案第3条，委员会主席应由首相或其提名的其他人担任，副主席应由环境部长担任。各省的首席部长及省环境部的部长也是PEPC的成员。另外，联邦政府可以任命最多35名PEPC成员，其中应至少有20名非政府人士。非政府成员应来自于民间团体，包括：5名来自于工商业联合会及产业协会的代表；1名或以上来自于农业联合会，医学和法律界，工会和环境保护与发展方面的非政府组织（NGO），以及科学家、技术专家和教育家。环境部秘书长担任PEPC的秘书长。1997年法案的第4条规定了PEPC的权限和功能。PEPC的任务是：协调和监督1997年法案的执行；在联邦政府环保战略的框架内制定全国性的综合环境政策并推进其实行；制定全国环境质量标准（NEQS）；为保护和保存物种、栖息地和总的生物多样性，以及为保存可再生和不可再生资源制定指导方针；协调并整合可持续发展的原则和观点，使其融入发展规划和政策；评估国家环境报告并以其为依据做出适当的指导。4.3巴基斯坦环境保护司PEPA依据1983年条例而设立，并在1997年法案颁布后得以保留。其总干事由联邦政府任命，负责PEPA权限的行使和职能的履行。总干事可以将权能委派给PEPA的行政、技术和法律职员。根据1997年法案的第6条和第7条，该法案的执行和落实主要由各EPA的总干事负责。但是1997年法案的第26条却对权能的委派问题另有规定，政府由此可以将其本身的或联邦EPA的权能委派给省级的EPA。第5条第6款规定，为了协助PEPA，联邦政府应为不同部门成立咨询委员会，并应将其相关部门、教育机构、研究机构和非官方组织（NGO）的杰出代表任命为咨询委员会成员。1997年法案的第6条和第7条分别对PEPA的权能做出了规定。PEPA的职能包括：执行和落实1997年法案及以其为依据制定的各项规章制度；与有关政府部门合作，向PEPC提出全国性的环境政策草案；采取一切必要措施以落实PEPC通过的环境政策；就环境状况准备和发布年度国家环境报告；在PEPC的许可下，提出、审议并确定国家环境质量标准（NEQS）；确保NEQS的执行；在咨询相关省级部门的前提下，制定环境大气、水和土壤的质量标准。4.4省级部门在省级层面，四省分别设有由省环境部长领导的省环境部，以及由省级秘书领导的环保局。为了在各省落实1997年法案，第8条规定由省级环境秘书设立省级环境保护局（EPA）。4.5省环境保护局依据1997年法案第8条，省环境保护局（EPA）成立。依据法案第26条第2款，省级政府可以委派给其的权能。省级EPA的总干事由省政府任命。总干事可以将其权能委派给省政府任命的管理、技术和法律职员。为了协助EPA履行其职能，1997年法案第8条第6款规定各省政府必须为各环境部门成立咨询委员会。咨询委员会成员应包括相关部门、教育机构、研究机构及NGO的杰出代表。4.6联邦和各省的其他相关部门除了上述联邦和省级的部、司、局，联邦和各省还有其他和环境问题相关的部门。在联邦层面，有食品、农业和畜牧部（MINFAL）；卫生部；国家环境协调委员会（NECC）（原海洋污染控制董事会（MPCB））。地方政府部门，以及森林和野生动植物局也在升级层面的环境治理中起着重要作用。4.7海洋污染控制董事会1994年，巴基斯坦政府成立了海洋污染控制董事会（MPCB），以监督和落实巴基斯坦沿海的污染防治措施。2001年9月，根据1997年法案第7条第11款的设定，内阁将MPCB的职能委托给了国际环境协调委员会（NECC）。因此，海洋污染的防治措施由NECC提出。4.8地方政府2001年，省级地方政府条例（PLGO）颁布，以其为依据成立了由专区总长和地方行政部门构成的地区政府。专区总长是地区政府首脑，履行PLGO赋予其的权能。包括：遵守行政和金融原则，促进地区发展，履行领导职能，提高执行效率，进行决策并制定完成相关目标的时间规划。新的地区政府体系的设立，是为了在地区内更好的应对需求和挑战，包括环境问题的挑战。地区政府需要为民众及省级政府负责，更好履行管理和服务职能。PLGO显著提高了环境法规在地方的推行和落实。此类权能由联邦环境部秘书进一步委派给省级EPA。然而，为了确保环境法规能够落实到地方，有意见认为应当将1997年法案规定的权能委派到地方政府。5司法体系概述5.1发展历史1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议（会后发布了斯德哥尔摩宣言），倡导国际上对资源管理和环境保护的关注。斯德哥尔摩宣言雄辩地指出，为了当代和后代的福祉，地球的自然资源，包括大气、水、土地、植物群和动物群，尤其是自然生态系统的典型样本，应受到保护。在某些国家，享有良好的环境被宪法规