公共债务管理的制度安排公共债务管理的制度安排公共债...

1公共债务管理的制度安排公共债务管理的制度安排公共债务管理的制度安排公共债务管理的制度安排ElizabethCurrie,Jean-JacquesDethier,andErikoTogo摘要摘要摘要摘要本文通过回顾OECD国家在20世纪80年代后期和90年代的经验，考察了公共债务管理的制度安排。它讨论了由于财政部向债务管理局（thedebtmanagementoffice,DMO）授权而引发的委托代理问题，并介绍了政府如何通过设计治理结构和监控机制，来解决这些问题。本文还讨论了新兴市场国家和转轨国家如何借鉴发达OECD国家的经验教训。OECD国家的经验清楚表明：无论DMO是否直接受财政部管辖，都需要解决四个非常重要的问题。首先，应把重点放在战略性公共政策目标，而非具体的交易目标。其次，完善与金融资产管理和债务管理政策有关的制度框架。第三，实现债务管理现代化。昀后，完善有关制度，以确保成功授权，并使DMO对财政部和国会真正负责。世界银行政策研究工作论文3201，2003年4月。本政策研究工作论文系列用于发布当前研究进展，以促进有关发展问题的研究成果交流。本系列目的之一是迅速传播有关研究发现，虽然其传播效果要略低于正式出版物。这些论文都含有作者名字，因此，在引用这些论文时必须注明作者名字。本文的研究发现、阐述和结论都属于本文作者所有。它们并不必然代表世界银行、世界银行官员或这些研究人员所在国政府的观点。可从如下网址处下载政策研究工作论文：。2目录目录目录目录摘要摘要摘要摘要引言引言引言引言1.1.1.1.公共债务管理制度演进公共债务管理制度演进公共债务管理制度演进公共债务管理制度演进视为货币政策分支之一的债务管理视为资产组合管理的债务管理视为公共政策战略性组成部分的债务管理2.2.2.2.债务管理局的治理结构债务管理局的治理结构债务管理局的治理结构债务管理局的治理结构委托代理问题与债务管理局的治理结构债务管理局的法律地位债务管理目标战略指标绩效基准绩效激励监督与控制委托人能履行其监督职能吗？对新兴市场国家的启示结论结论结论结论附录附录附录附录参考文献参考文献参考文献参考文献3图表和方框图表和方框图表和方框图表和方框方框方框方框方框1111英国将债务管理职英国将债务管理职英国将债务管理职英国将债务管理职能从中央银行中分离出去的过程能从中央银行中分离出去的过程能从中央银行中分离出去的过程能从中央银行中分离出去的过程方框方框方框方框2222丹麦汇率风险的协调管理丹麦汇率风险的协调管理丹麦汇率风险的协调管理丹麦汇率风险的协调管理方框方框方框方框3333债务管理和债务管理和债务管理和债务管理和EMUEMUEMUEMU：葡萄牙的例子：葡萄牙的例子：葡萄牙的例子：葡萄牙的例子方框方框方框方框4444匈牙利的公共债务管理改革匈牙利的公共债务管理改革匈牙利的公共债务管理改革匈牙利的公共债务管理改革方框方框方框方框5555新西兰新西兰新西兰新西兰DMODMODMODMO成立前的职责分散问题成立前的职责分散问题成立前的职责分散问题成立前的职责分散问题方框方框方框方框6666新西兰债务管理局新西兰债务管理局新西兰债务管理局新西兰债务管理局方框方框方框方框7777澳大利亚金融管理局澳大利亚金融管理局澳大利亚金融管理局澳大利亚金融管理局方框方框方框方框8888法国债务管理局法国债务管理局法国债务管理局法国债务管理局方框方框方框方框9999英国的执行框架文件英国的执行框架文件英国的执行框架文件英国的执行框架文件表表表表1111：部分国家的债务管理目标：部分国家的债务管理目标：部分国家的债务管理目标：部分国家的债务管理目标表表表表2222部分国家公布的战略指标部分国家公布的战略指标部分国家公布的战略指标部分国家公布的战略指标方框方框方框方框10101010积极管理的范围积极管理的范围积极管理的范围积极管理的范围附录表附录表附录表附录表A.1A.1A.1A.1部分国家的债务管理和部分国家的债务管理和部分国家的债务管理和部分国家的债务管理和ALMALMALMALM委员会委员会委员会委员会附录方框附录方框附录方框附录方框B.1B.1B.1B.1公共债务管理的公司治理：董事会和委员会的例子公共债务管理的公司治理：董事会和委员会的例子公共债务管理的公司治理：董事会和委员会的例子公共债务管理的公司治理：董事会和委员会的例子4公共债务管理的制度安公共债务管理的制度安公共债务管理的制度安公共债务管理的制度安排排排排ElizabethCurrie,Jean-JacquesDethier,andErikoTogo12003年3月摘要摘要摘要摘要本文通过回顾OECD国家在20世纪80年代后期和90年代的经验，考察了公共债务管理的制度安排。它讨论了由于财政部向债务管理局（thedebtmanagementoffice,DMO）授权而引发的委托代理问题，并介绍了政府如何通过设计治理结构和监控机制，来解决这些问题。本文还讨论了新兴市场国家和转轨国家如何借鉴发达的OECD国家的经验教训。20世纪80年代，OECD国家的公共债务占GDP比率以及债务组合中的金融风险都急剧上升，并迫使各国对公共债务管理制度进行改革，以使之实行现代化。DMO的职能得到了强化，同时，公共债务管理逐步从货币政策中分离出来。债务管理逐渐被视为一种资产组合管理，并具有独立的管理目标，即在一定的风险约束下实现成本昀小化。为了提高债务管理效率，许多政府将债务管理的操作部分授权给单设的债务管理局（SDMO）。其他OECD国家则认为没有必要将DMO与财政部分离开来，并怀疑将公共债务管理从公共政策中独立出来是否明智。这些国家在处理公共债务管理时，倾向于在公共政策目标和金融资产组合管理目标之间实现平衡。虽然债务管理职能仍隶属于财政部，但现有的管理部门得到了加强，并实现其管理现代化，同时引入明确的目标、指导准则和问责制度。无论是单设DMO，还是将DMO置于财政部之下，都需要解决由于授权而引发的委托代理问题，不过该问题在单设DMO情况下更为尖锐，因为随着DMO的独立性增加，其代理风险也将随之上升，同时也需要制定更为正式的代理和监控机制。各国经验表明，代理制度能否取得成功，部分取决于在多大程度上能够解决因授权而引发的委托代理问题。为此，应重点考虑的因素有：（1）是否清晰界定了DMO的目标？（2）是否向代理人提供了一套激励相容的契约安排？（3）可以在多大程度上对代理人进行监控，并对其绩效进行有效测量？本文将介绍并讨论OECD各国中若干较为成功的治理结构模式。新兴市场国家和转轨国家通常具有如下四个特点：国内债券市场尚处于发育期；难以协调债务管理与货币政策之间的关系；难以分析和控制债务对预算的影响；难以控制或有负债。这些国家通常缺乏单设DMO所需的控制和责任机制，同时债务管理与宏观经济政策之间的独立性并不高。考虑到这些特点，将DMO设置在财政部内，并实现其管理现代化，可能是一种更为明智的选择。不过，还需要考虑到其他的限制条件，例如，政府机关偏低的收入水平导致政府部门很难吸引到合适的人才。而设置单独的DMO，则可以吸引并留住高素质的人才。同时，设置单独的DMO还可以强化公共债务管理，并有助于制定清晰的治理和报告制度。因此，需要深入分析各国的昀优公共债务管理制度安排，以及不同制度安排的各自优缺点。OECD国家的经验清楚表明：无论DMO是否直接受财政部管辖，都需要解决四个非常重要的问题。首先，应把重点放在战略性公共政策目标，而非具体的交易目标。其次，完善与金融资产管理和债务管理政策有关的制度框架。第三，实现债务管理现代化。昀后，完善有关制度，以确保成功授权，并使DMO对财政部和国会真正负责。1作者为世界银行工作人员。Currie和Togo为财政部门下面的公共债务管理小组的高级金融官员，Dethier为高级副行长和首席经济学家办公室的高级经济学家。通常的声明在这里同样适用。作者感谢PhillipAnderson,PunamChuhan,FredJensen,LarsJessen,TomasMagnusson和AntonioVelandia的意见与建议。5引言引言引言引言东欧国家关于在财政部之外单设债务管理局的建议，促使我们着手撰写本文。考虑到金融市场发展态势，这些国家的财政部认为该建议是加强债务管理的昀佳途径，有助于由高素质专家来管理公共债务，同时可将债务成本降到昀低，并使得债务管理过程更加透明。他们还提议该机构应积极管理债务，以达到政府设定的目标，并将其节约的债务成本与该机构职员的工资费用加以比较。那些试图改进其债务管理水平的新兴市场国家和转轨国家都提出了类似的建议。在若干新兴市场国家爆发债务危机之后，这些国家日益意识到应对国际金融冲击的必要性2。由此引发了两个问题：（1）债务管理机构应隶属于哪个政府部门？（2）是否有必要成立一个单独的债务管理局（SDMO）？2001年，世界银行和国际货币基金组织出版了《公共债务管理准则》一书。他们总结了有关良好公共债务管理的一些广泛认可的要点，并试图帮助各国政府加强其公共债务管理水平。公共债务管理的制度框架是本书的主题之一。在该问题上，该书强调了清晰界定组织框架的重要性、宏观经济顾问之间加强合作和信息共享的必要性，以及向有关管理人员明确授权的必要性。然而在DMO应隶属于哪个政府部门这个问题上，该书认为各国可以有多种选择模式：“经验表明，在应由哪些机构负责债务管理职能这个问题上，存在多种可能的制度安排，可以由如下一个或多个机构来承担债务管理职能：财政部、中央银行、单设的债务管理局和中央储备局。”在20世纪90年代，一些OECD国家在财政部之外设置了单独的债务管理局。当时，一些学者认为这是昀佳制度安排。例如，Cassard和Folkerts-Landau（1997）认为：“从有效风险管理的原则来看，为了确保债务管理政策的有效性、透明度和问责制，债务管理职能应尽量避免受到政治压力影响，并有明确的目标和绩效标准，同时由高素质的专家管理。许多国家（例如奥地利、比利时、爱尔兰、新西兰、葡萄牙和瑞典等）已经意识到，为了实现这些目标，应该设立一个不受政治气候影响的、具有一定独立性的债务管理局。特别的，由于债务政策（例如债务水平、内外债的上限水平）制定是一个政治过程，因此，应由政府来制定债务政策。但是，实际的债务管理职能应从政治领域中脱离出来，并交给一个独立自主的债务管理局。在该制度安排下，财政部根据其目标、风险偏好、本国的宏观经济形势和制度背景，制定债务管理的中期战略，而债务管理局负责执行该战略，并负责内外债的发行管理。”严格来说，奥地利、爱尔兰、葡萄牙、瑞典、德国、匈牙利和英国都有一个独立于财政部的公共债务管理局3，不过该机构与财政部之间存在委托代理关系。我们将这些机构称为单设的债务管理局（SDMO）4，即设置于财政部之外的、负责政府债券日常管理的政府机构5。相反，在比利时、新西兰以及澳大利亚、法国、荷兰、美国、加拿大和波兰等国，DMO隶属220世纪90年代，新兴市场国家的债务危机包括1994年的墨西哥危机、1997——1998的亚洲危机、1998年的俄罗斯危机和1998——1999年的巴西危机。这些危机都源于糟糕的债务结构，以及或有负债转化为真实负债。3芬兰也存在类似的制度安排，但其债务管理职能隶属于国库部门。其国库部门是一个具有多重职能的部门，承担了该国的内部财政事务和国库管理，包括日常财政职责。4我们这里之所以用“单设的”这个词汇，而不是“独立的”或“自主的”等词汇（这两个词汇通常可以通用），是因为这些机构的自主权仅限于操作层面。而公共债务管理全局战略的制定和修改工作，一般仍由财政部全权负责。这些战略需由内阁会议批准，而SDMO必须要贯彻这些战略。有时，SDMO为了大幅降低成本，可以适当偏离这些方针政策，但这种偏离程度通常较为有限，且受到严格约束。5Magnusson(2001)第一次描述了这种机构，他把SDMO定义为“独立的债务局”，而把隶属于财政部的DM