公共财政视角下的农村新型合作医疗制度

公共财政视角下的农村新型合作医疗制度∗——以安徽为例邹蓉（安徽财经大学财政与公共管理学院，233030）摘要：财政转移性支出是世界各国普遍采用的平衡地方财政与重点扶持一些地区的重要手段，也是我国实行分税制之后地方财政收入和公共服务领域存在明显差距现状的必然选择。随着新型农村合作医疗试点工作全面展开，新型合作医疗筹资的资金来源和资金来源的可持续性问题成为新型农村合作医疗主要制约因素。本文通过对安徽省存在的筹资问题和影响因素分析，指出中央转移性支出对于落后地区新型合作医疗筹资的必要性。关键词：新型合作医疗；收入水平；财政支出；公共财政NewRuralCooperativeMedicalSystemandPublicFinance——AcaseinAnhuiProvinceAbstractAdhocgrantsareimportantwaystobalancebudgetaryrevenuetolocalgovernment.Itisthenecessaryselectioninourcountrytoservelocalgovernmentandthepublicafterrevenuereform.WiththerapiddevelopmentofNewRuralCooperativeMedicalSystem(NRCMS),theproblemofbudgetaryrevenueinlocalgovernmentrestrictsitsgatheringandsustainability.ThispaperpointsoutthefactorsofinfluencetotheNewRuralCooperativeMedicalSysteminAnhuiprovinceandtheimportantofadhocgrantsfromthecentralgovernment.Keywords:NRCMS,LevelofIncome,BudgetaryExpenditure,PublicFinanceAuthor’sAddress：ZouRongSchoolofFinanceandPublicManagement,AnhuiUniversityofFinanceandEconomics,233030,BengbuAnhuiPRC.随着我国社会经济的全面发展，许多长期被掩盖的政府公共服务职能缺位问题呈现在人们面前，并受到广泛关注。“和谐社会”与“新农村建设”成为顺应社会发展的必然选择，新型农村合作医疗就是国家为了满足农村居民医疗卫生需求的重要举措。尽管中央和地方实行的分税制，客观上对于地方政府增加地方财政收入方面具有一定的促进作用，但是相对落后地区的地方财政收入不能满足社会发展的需要，反而阻碍了公共服务事业的发展。由于地方财政是地方公共服务支出的主要负担者，加上地区发展的不平衡，使一些财政收入水平较低的地区进一步拉大了与其他地区的差距，其公共开支不足所导致的公共服务不平等将是未来和谐社会发展的最大障碍。同时，中央财政收入水平近年来大幅度提高，而且增长速度快于经济增长的速度，这也为扩大对地方的转移支付力度提供了财力保障。中央政府转移性支出是世界各国普遍采用的平衡地方财政与国家重点支持相关领域发展的重要手段。政府如何优化政府资源配置、强化公共服务职能并跟上社会不断提高的需求是一个现实问题，也是一个严峻的挑战。安徽省作为中部地区，其经济发展水平甚至于落后西部一些省份，在新型农村合作医疗筹资方面存在的问题，中央政府如何使转移支付在合理配置公共卫生资源并发挥最大效用，进而为新型合作医疗服务是本文所要研究的内容。∗课题项目：安徽省社科规划项目(AHSK05-06D44)阶段性成果之一1一、安徽省实施新型农村合作医疗的基本状况和医疗环境建立新型农村医疗服务体系不仅关系到“三农问题”的解决，对促进农村经济社会的发展和维护农村社会的稳定的大局，对全民族素质的提高都起到决定性作用，也是新形势下统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措，对于提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题具有重要作用。但是从全国范围来看建立新型医疗服务体系是一项十分复杂、艰巨的工作，有些问题具有一定的普遍性，而有些问题由于各地区经济发展水平和经济结构的差异，也体现出自身的特点。安徽省作为中部欠发达的省份具有自身的特殊性，如何应对新型农村医疗服务体系所面临的筹资问题将是最大的挑战。（一）安徽新型农村合作医疗的基本状况。安徽与其他省份一样从2003年起进行新型农村合作医疗试点，第一批选择10个县（市、区）；2005年第二批增加了6个；2006年加快了推进新型农村合作医疗试点工作，又增加了14个，前三批合计30个县（市、区）覆盖农业人口1651.56万人，参加合作医疗的人数为1384.82万人，参加新型农村合作医疗率达到83.85%。2007年开始安徽省又新增26个新型农村合作医疗试点县，新型农村合作医疗试点县（市、区）共达56个，覆盖农业人口3017.56万人，占全省农业人口的64％。按照国家要求，其他剩余的县将逐步在近年内纳入新型农村合作医疗制度覆盖的目标。为提高农民的受益水平和提高参与率，从2006年起，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民增加补助10元的同时，要求地方财政也要相应增加10元。安徽省作为财政困难的省，按照国家许可的时间2006年对参加新型农村合作医疗的农民补助增加到15元、2007年将增加到20元。（二）安徽医疗资源缺乏。医疗卫生资源是人民健康保障的前提和基础，而对于经济社会相对落后的安徽省来说，农村新型合作医疗工作首先要面对的现实问题就是卫生资源总量缺乏和人均卫生资源的严重不足。首先，医疗资源低于全国水平。安徽省医疗资源的缺乏是全方位的，不仅在人才资源上缺乏，而且医疗设备和公共设施上也是存在很大的不足。从表1可以看出，安徽省无论从全省范围来看，还是以县为对比对象，在全国31个省中倒数第二位。我国每千人所拥有的医疗专业技术人员平均为3.49人，安徽省每千人医疗专业技术人员为2.49人，相当于全国平均水平的70%；我国县每千人所拥有的医疗专业技术人员平均为2.15人，安徽省县每千人医疗专业技术人员为1.61人，不足全国平均水平的75%。安徽省县每千人医疗专业技术人员与发达国家的差距更大，WHO报告中数据显示美国和俄罗斯每千人医疗专业技术人员为12.5人和12.8人，德国则为13.4人，法国、意大利为10.7人，相当于美国和俄罗斯的1/8，法国和意大利的15%的水平1。其次，乡镇医疗资源短缺严重。乡镇医疗卫生资源是农村新型合作医疗最基本的依托，对于农村居民的健康起到基本保障作用，但是安徽省的乡镇医疗卫生资源严重缺乏,难以满足农村新型合作医疗的需要。首先，医疗服务不能够满足社会需求，人才结构不合理。安徽乡镇卫生院人才结构在总体上本科占2.6%、大专占20%，中级职称占12%，其中在中心卫生院本科占2.9%、大专占19%，中级职称占14.1%；一般卫生院本科占2.4%、大专占21.8%，中级职称占10.6%，充分说明人才非常缺乏。其次，设备不足。中心卫生院中5%无心电图机、23%无半自动生化分析仪、43%无洗胃机。总体上乡镇卫生院中10%无心电图机、35%无半自动生化分析仪、48%无洗胃机。在一般卫生院中12%无心电图机、41%无半自动生化分析仪、50%无洗胃机、10%无B超、8%无X光机。这些必备设备的缺乏必然会影响到病人2的有效救治。第三，业务用房不足。近几年国债项目的投入，业务用房比以前有了好转，但仍然有19%无独立的门诊，24%无独立的住院部。上述问题的存在，导致卫生院的服务能力和服务水平满足不了农民的需要，全省卫生院面临的形势非常严峻2。二、安徽新型农村合作医疗筹资存在问题对于在农村人口总量和所占比例居于全国前列、人均GDP和人均财政收入落后、人均财政支出全国倒数第一的安徽省来说，无论对于农村居民，还是地方政府都是很大的压力。表12005年全国各地区基本医疗卫生与财政状况人均财政状况(元)农村人口(万人，%)每千人卫生技术人数(人)地区人均GDP(元)农村居民人均纯收入(元)农村居民人均医疗支出(元)农业各税占财政收入比重(%)*收入支出总量比重县全省北京45,443.77346.3504.23.85976.76881.125216.45.5810.13天津35,783.25579.9179.24.83181.74238.925924.94.056.48河北14,782.33481.6134.810.0752.71429.2426462.32.233.35山西12,495.02890.7102.93.31097.91993.3194057.92.914.45内蒙16,330.82988.9176.49.81162.92857.8126052.82.804.36辽宁18,983.23690.2233.56.21599.82853.3174341.32.645.00吉林13,348.03264.0193.612.4762.72323.7128947.53.554.71黑龙江14,434.13221.3253.59.9833.02062.3179146.92.714.00上海51,474.08247.8561.77.57971.99259.019410.94.347.61江苏24,560.05276.3198.610.21769.52238.7372649.91.893.55浙江27,702.76660.0415.610.42177.62583.8215244.03.024.31安徽8,675.12641.0133.717.1545.81165.1394464.51.612.45福建18,645.84450.4154.06.11223.81677.7186152.72.252.98江西9,440.03128.9154.713.8586.71308.2271363.01.952.65山东20,096.53930.6188.511.01160.41585.5508155.02.283.51河南11,346.52870.6123.414.2573.21189.8649969.41.982.89湖北11,431.03099.2135.412.8657.71363.8324256.82.603.59湖南10,426.03117.7168.213.3624.81380.7398263.02.373.18广东24,435.04690.5203.94.91965.62489.7361239.31.973.76广西8,787.72494.7123.411.7607.41312.2309066.41.782.64海南10,871.03004.093.010.7829.51826.645354.82.783.67重庆10,982.02809.3142.78.3917.81741.8153354.81.702.49四川9,060.02802.8144.510.9584.11317.8549967.01.962.73贵州5,052.01877.071.810.4489.31396.0272473.11.252.11云南7,835.02041.8122.313.6702.61722.0313270.51.822.77西藏9,114.02077.944.40.0434.36695.020273.42.523.33陕西9,899.02052.6165.88.3740.11717.6233462.82.433.69甘肃7,476.51979.9114.09.1476.11655.2181470.02.153.19青海10,044.72151.5152.37.4622.83126.233060.82.463.87宁夏10,239.02508.9198.85.4800.72688.834357.71.883.88新疆13,108.02482.2169.35