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1《公务员制度教程》何嘉慧中山大学管理学硕士2第一节公务员与公务员制度一、我国公务员的含义、范围和条件（一）公务员的含义1、国外立法：英国：常任文官（事务官）美国：政务官、事务官法国：立法、行政、司法系统工作人员及公共企事业单位人员。2、我国立法公务员是国家公务人员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。第一章公务员制度概述3公务员的条件2、纳入国家行政编制3、由国家财政负担工资福利1、依法履行公职在我国同时具备哪些条件才能称作是公务员？4（二）我国公务员范围共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关等七类机关的工作人员。5（三）成为公务员所需具备的条件•公务员的条件是指担任公务员应当具备的资格。根据我国公务员法的规定，公务员应具备的条件是：1、具有中华人民共和国国籍2、年满18周岁3、拥护中华人民共和国宪法4、具有良好的品行5、具有正常履行职责的身体条件6、具有符合职位要求的文化程度和工作能力7、法律规定的其他条件6二、公务员制度的含义与内容（一）公务员制度含义是指通过制定法律和规章，对公务员依法进行管理的总称。（二）内容从管理过程来看分为：入口管理、在职管理和出口管理三部分。（三）公务员制度的具体内容录用制度、职位分类和职务级别制度、考核制度、升降和选拔制度、奖惩制度、工资制度、交流制度、培训制度、退休制度等公务员制度就是由这一系列制度构成的体系。7三、公务员制度的历史沿革（一）西方国家公务员制度的发展历程现代公务员制度创立于19世纪中叶的英国。1、14世纪末以后——“恩赐制时期”。2、16世纪以后——“个人赡徇时期”。3、进入19世纪以后——“政党分肥时期”。4、1853年，“诺思科特-屈维廉报告”奠定了英国近代公务员制度的基础。5、英国政府先后于1855和1870年两次颁布枢密院令，近代公务员制度正式确立。8三、公务员制度的历史沿革（二）我国公务员制度的历史沿革1、新中国成立后的17年——形成与探索时期。2、“文化大革命”的10年——胡乱与干扰时期。3、中共十一届三中全会后——恢复、发展、改革阶段。9四、西方国家公务员制度的特点（一）政治中立（二）分类管理（三）公开、公平、竞争、择优（四）功绩制（五）保障公务员权益10五、我国公务员制度的特点（一）坚持党管干部，反对“政治中立”（二）从实际出发确定公务员的范围。（三）不实行“两官分途”。11第二节公务员管理体制一、公务员管理体制的含义与类型（一）含义公务员管理体制指的是公务员管理权的配置和划分，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。它是公务员管理系统内部各要素、各部门以及各层级之间关系的制度化表现。12（二）类型1、部外制（美国、日本）部外制即在行政系统以外设置独立的公务员管理机构，统一掌管公务员所有事宜。优点：能够制定具有系统性、战略性、公正性的公务员管理政策。缺点：难以根据实际情况制定规章制度；容易失去业务部门及首长的支持；损害行政权力的一体化和行政责任的完整性。132、部内制（法国、德国）部内制即在行政系统内设置人事机构，掌管各部门公务员的管理事宜。优点：用人和治事相统一；能够根据实际情况科学开展人事行政业务；有利于实现行政一体化。缺点：行政首长权力过大；人力管理难以做到公平公正；公务员管理难以标准化、系统化。143、折中制（英国）折中制即在行政系统外设置相对独立的公务员管理机构，负责公务员考选事宜，而公务员管理事宜则由各部门按有关规定办理。这是一种中央统一与部门分散相结合的公务员管理机构优点：在公务员管理的关键问题上由超越党派的部外制掌管；在具体的管理上能够加强行政首长的地位。缺点：工作程序繁多、协调和管理分离，效率较低。15二、我国公务员管理机构的含义与职能（一）含义公务员管理机构是指公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，从而保证和帮助政府实现行政目标。16（二）职能1、决策职能：制定具体规则和解释人事法规。2、执行职能：相关法律法规的具体实施。3、监督、仲裁职能：监督公务员法规的执行情况；受理和裁断公务员的申诉。4、协调职能：公务员系统内部和外部的矛盾。17三、我国公务员管理机构1、综合管理机构综合管理机构是指中央、地方设立的，具有多种管理功能，管理权限不限于本级部门，管理对象主要是事务而非公务员个人，管理权限具有宏观性、间接性特征的管理机构。综合管理机构在对公务员事务的管理中，具有决策、协调、监督执行等多种功能，所管理的公务员事务具有全面性和综合性。如组织部、人力资源和社会保障局等。2、各机关内设的管理机构在本单位或本部门的公务员管理事务，承担本单位或本部门对公务员管理的具体工作。18四、我国公务员管理遵循的原则5、法治原则3、任人唯贤、德才兼备与群众公认、注重工作实绩原则2、监督约束与激励保障并重原则•原则1、公开、平等、竞争择优原则4、分类管理原则19（一）公开、平等、竞争择优原则1、公开原则2、平等原则3、竞争择优原则法规、政策公开录用机会均等录用竞争择优录用公开晋升机会均等晋升竞争择优晋升公开享受的待遇均等20（二）监督约束与激励保障并重原则1、对公务员的监督约束2、对公务员的激励保障明确义务、规范行为明确权利加强考核奖励制度惩戒制度晋升注重工作实绩辞职辞退制度规定培训制度回避制度薪酬福利制度从业限制申诉控告制度21（三）任人唯贤、德才兼备与群众公认、注重工作实绩原则1、任人唯贤、德才兼备2、群众公认、注重工作实绩22（四）分类管理原则1、划分综合管理、专业技术和行政执法等类别2、分为领导成员和非领导成员3、分为委任制、选任制和聘任制23（五）法制原则1、对公务员的依法管理。2、依法保护公务员的公务行为。24思考题•1、公务员的含义及范围。•2、成为公务员需要具体的条件。•3、我国公务员制度特色。•4、西方公务员制度特点。•5、中国公务员管理坚持哪些一般原则？25一、公务员权利的含义•公务员权利：公务员权利是指国家法律基于公务员的职责和身份，对公务员有资格享受某种权益，有权做出或不做出某种行为以及要求他人作出或不作出某种行为的许可和保障。•特点：•1.公务员的权利以身份为前提2.规定公务员的权利，是为了公务员有效地行使职权，执行公务。3.公务员权利的具体内容，就是公务员在履行公职的过程中，公务员本人或者要求他人作出或者不作出一定的行为。4.公务员权利的具体内容是由国家明文规定的，并且公务员权利的行使是由国家法律加以保障的。第二章公务员权利与义务第一节公务员权利与义务概述26二、公务员义务的含义公务员义务：指国家法律对公务员必须作出或不得作出一定行为的约束和强制，即国家通过法律规定公务员所必须履行的某种责任。特点：1.公务员的义务以公务员的身份为前提2.折中义务公务员必须履行。27三、公务员权利与义务的产生及其特点（一）公务员权利与义务的产生公务员在法律上的义务权利关系就是公务员法律关系，公务员法律关系产生之时就是公务员义务权利产生之时。引起公务员义务权利产生的法律事实就是参加公务员录用考试，并被录用而加入公务员队伍。公务员法律关系的产生是公务员义务权利产生的根据；公务员的义务权利一经产生，就成为公务员法律关系的基本内容。28（二）公务员权利义务与公民权利义务的联系与区别1、公务员享有和承担法律所规定的公民基本权利和义务。2、部分公务员的权利和义务是公民权利义务的延伸，如保守国家秘密的义务、提出批评和建议的权利等。3、部分公务员权利义务具有特殊性，如依法执法的义务、履行职责的权利等。29（三）公务员权利与义务的基本特点5、不可放弃性4、强制性3、法制性2、平等性特点1、同一性30四、规定公务员义务与权利的意义5、有利于对公务员的管理与监督4、有利于提高公务员的权利意识和责任意识3、是公务员行使行政职权，执行国家公务的有效保障2、是公务员行使国家行政权力，执行国家公务的有效约束意义1、有利于推进国家的民主与法制建设31第二节公务员权利的基本内容一、国外公务员权利的基本内容政治权利、经济权利、文化教育的权利二、我国公务员权利的基本内容（一）获得履行职责应当具有的工作条件（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇（四）参加培训（五）对机关工作和领导人员作提出批评和建议（六）提出申诉和控告（七）申请辞职（八）法律规定的其他权利32第三节公务员义务的基本内容一、国外公务员义务的基本内容(P38-40)二、我国公务员义务的基本内容（一）模范遵守宪法和法律（二）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率（三）全心全意为人民服务，接受人民监督（四）维护国家的安全、荣誉和利益（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令（六）保守国家秘密和工作秘密（七）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德（八）清正廉洁、公道正派（九）法律规定的其他义务33思考题公务员义务是指什么？公务员权利是指什么？公务员义务与权利的基本特点有哪些？公务员义务和权利之间的关系如何？我国公务员的基本义务有哪些？我国公务员的基本权利有哪些？34第三章职务与级别第一节职位分类概述一、职位分类的内涵与依据（一）职位与职位设置职位是指由上级组织确定的，由一个工作人员所担负的工作量以及职务与责任的集合体。职位设置是指在对机关职能进行逐层分解的基础上，根据编制限额等要素确定具体职位的工作。35（二）职位分类的含义与特点1、职位分类的含义：职位分类是以职位为分类对象，根据公务员职位的工作的性质、责任轻重、难易程度和所需人员的资格条件等因素分为不同的类别和等级，为公务员管理提供依据的人事分类制度。世界人事分类制度主要有两种：一种是以人为对象进行分类，即品位分类，二是以职位为对象进行分类，即职位分类。我国公务员法规定的是以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。362、职位分类特点①遵循因事择人原则，分类对象是职位，而不是职位上的人；②依据的基本标准要素是该职位工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件；③不是解决某一个职位具体该干什么，而是通过对职位面临的工作进行客观的分析与评价，进而确定每一个职位在全部职位分类结构中所处的位置，达到分类管理的目的；④旨在通过实行科学分类来提高公务员管理水平；⑤随着职位结构和组织职能、职位工作的变化而相应变化。37二、职位分类与品位分类的比较（一）品位分类的含义即以人为分类对象，通常以人的职务高低、资历深浅、应获得报酬的多少位标准对公务员进行分类的人事分类制度。（二）职位分类与品位分类优劣势对比职位分类的优点：1、因事设人避免了因人设事滥竽充数2、考试考核标准客观、有利于人尽其才3、便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训4、能做到职责分明，减少推诿纠纷，有利于获得最佳人选，解决授权不清、人浮于事等问题，提高组织机构的科学化、系统化和高效性。38职位分类的缺点：1、灵活性差2、管理成本高3、欠缺人性化品位分类的优点1、便于调整公务员的职务，避免因职务变动所带来的不安，有利于人才的发展2、适用于担任领导责任的高级公务3、注重按照首长的意志行事，有利于统一领导品位分类的缺点1、容易造成机构臃肿、职责不清2、主观随意性大，没有统一要求3、过于注重学历不利于低学历高能力的人的发展394、为开展公务员培训提出明确要求3、为公务员工资待遇的确定提供依据2、为公务员的考核提供了参照系意义1、为公务员的考试任用提供了科学标准三、我国实行职位分类制度的意义40第二节职位类别与职务序列一、职位类别我国的职位类别：（一）综合管理类：机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。（二）专业技术类职位：机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。（三）行政执法类：行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责职位。（四）法官、检察官类职位：行使国家的审判权和检察权，具有司法强制性和较强的专业