法国城市规划的地方分权

LATTS-JianZHUO2004UrbanPlanningDecentralizationPolicyinFrance1/14法国城市规划的地方分权——1919-2000年法国城市规划体系发展演变综述卓健刘玉民本文发表于《国外城市规划》，第19卷，总81期，2004-5，pp7-15.[摘要]法国城市规划体系的发展演变可以基本概括为由中央向地方分权的过程。本文围绕法国地方分权之前和之后三个代表性的与城市规划相关的法律，即1967年的《土地指导法》，1982-83年的《地方分权法》和2000年的《城市互助与更新法》，对各不同阶段城市规划政策、管理机构、组织程序和规划文件做总体介绍。[关键词]法国，城市规划，地方分权，国家，地方集体。[作者]卓健，法国国家政府许可建筑师（DPLG）,法国国立道桥高等学院LATTS城市规划与公共政策研究所，2000-2001年入选中法建筑交流总统项目并参加法国国家建筑规划师（AUE）培训。[e-mail]刘玉民，北京市规划委员会详细规划处处长，法国国立道桥高等学院城市公共管理（MPMT）专业硕士，2002-2003年入选中法建筑交流总统项目。[e-mail]izationPolicyinFrance-AbriefreviewontheevolutionofurbanplanningsysteminFrancefrom1919to2000ZHUOJian,LIUYumin[Abstract]TheevolutionofurbanplanningsystemafterSecondWorldWarinFranceischaracterizedbyadecentralizationprocesssince1982.Thisarticlebrieflyreviewsdifferentplanninginstitutions,legislations,proceduresandinstrumentsincorrespondentperiodsrepresentedbythreelawsrelativetourbanplanning-LOFin1967,DecentralizationLawsin1982-83andSRUin2000.[Keywords]France,urbanplanning,decentralization,State,localcollectivities.在西欧国家中，法国的城市规划立法进行得相对比较晚1。但在短短几十年时间里，法国从传统的农业国发展到今天高城市化水平的工业化国家，这一过程的许多阶段与我国当前的快速城市化进程有相当的类似性。因此，考察法国城市规划体系的整体演变，对我国的城市规划管理研究具有一定的启发意义。很长一段时期，城市规划在法国的公共政策中处在次要的位置[LACAZE,1995]。历史上空间规划的影响造成城市规划局限在传统的学科范畴，而没有成为各项公共政策的总体框架。并进一步导致传统1规划立法比法国进行得早的欧洲国家有：荷兰1901年，德国1904年，瑞典1907年，英国1909年。LATTS-JianZHUO2004UrbanPlanningDecentralizationPolicyinFrance2/14的“城市规划”和住宅发展、城市交通、文化遗产保护等其他相关部门的公共政策之间存在明显的条块分割，最终引起政府工作低效率、行政手续繁杂、甚至出现公共政策之间的相互冲突和相互矛盾的状况。学术界对这一问题进行了广泛的批评，直到近年才得到充分的重视。也基于这个原因，限于篇幅，我们在这里将只介绍法国主体城市规划体系的发展演变，有关城市交通、住宅与房地产、城市保护等规划专项，我们将另文介绍。法国的城市规划体系即便在欧洲也是相当独特的，其中一个重要原因是它与众不同的地方行政管理体系。法国在地方上实施双重的行政管理，即代表国家整体利益的由上至下的地方政府和代表地方居民集体利益的由居民直选的“地方集体”（collectivitéslocales）共同管理地方事务。这一点是理解法国公共决策的关键，我们将在第二部分作详细介绍。而城市规划权从国家政府向地方集体转移的“地方分权”，则代表了近三十年来法国规划管理政策变化的基本特点。为了便于说明，我们将法国城市规划体系的建立、发展和演变大致上划分成3个历史时期，即：以《土地引导法》为代表的城市规划中央集权时期（1919-1967年）、以《地方分权法》（LOF）2为代表的中央-地方发展合作伙伴关系时期（1967-1982/83年）以及以《城市互助更新法》（SRU）为代表的中央-地方整合时期（1982/83-2000年）。需要注意的是，这一划分并不意味着法国城市规划政策在某些时期出现突变，事实上，整个体系的演化过程是连续的，渐进的。I．1919-1967：中央集权的城市规划体系和《土地指导法》1-1．早期城市规划立法和机构建设19世纪末20世纪初，法国的某些城市已经开始制定建筑控制的法律法规，如1902年的法律对巴黎的建筑高度和形式制定了严格的规定。但是，法国第一部明确提出“城市规划”（Urbanisme）概念的是1919年颁布的Cornudet法。但由于在该法律中没有规定任何行政处罚的措施，直到1924年修订之前，它仍只是一纸空文。准确的说，法国现代城市规划体系始建于二战后。为了满足战后重建的紧迫需要，法国国家行政法院直接认可了1943年编制的有关城市规划的法律。虽然这一法律没有经过任何议会的审批，但法国却据此迅速在全国建立起成系统的城市规划管理体系。首先，在它的保障下，法国建立了一套从中央到地方的规划管理机构：组建国家建设部3接管以往由内政部兼管的规划建设问题；设立国家规划委员会及各省的城市规划委员会，负责编制城市规划图以控制土地使用；其次，它以法律形式确立了《建设许可证》(PermitdeConstructions)制度，为规划管理提供了具体的执法措施。根据这一法律，城市规划的编制和审批权完全集中掌握在国家职能机关的手中，“地方集体”只在规划的最后审批阶段接受咨询，并不参与规划的制定工作。虽然这一时期的城市规划文件和图纸缺乏统一规范的形式和内容，但由于编制和审批都由国家机关负责，规划工作的效率显著。1945年至1950年共有1850项城市规划项目通过审批并付诸实施。法国因此得以在战后迅速恢复全国的城市建设秩序，保证了大量的或大型的重建工程在各地顺利地协调地完成。这一法律明显的中央集权特征持续影响到20世纪80年代。1966年，负责法国大型基础设施建设的“国家路桥工程师4”开始接手城市规划事务，并逐步占据了建设部各要职，最后促成当年的建设部重组，更名为“装备部”（ME），并开始在各省设置直属下设机关——“省装备局”（DDE）。为了强化他们在城市规划事务上的控制权，他们积极寻求通过法律途径建立新的规划管理体系，于1967年颁发了《土地指导法》（LOF）。2为方便读者并节约篇幅，常用的规划术语的法语原文将统一集中在中法对照的“附表”中以供查阅，文中仅列出其法语缩写。3法国建设部几经易名。1944年成立时名“（战后）重建与城市规划部”（MRU）、后改名“建设规划部”，1966年部委调整后改为“装备部”（ME），现为“装备、住房、交通、旅游与海洋部”（MELTM）。41716年为改善城市交通状况，路易十五设立“国家路桥工程师”（CorpsdesPontsetChaussées），并于1747年成立国立路桥学院（ENPC）专门培养路桥工程师。这些工程师结为技术政治集团，在法国的城市规划领域直至今天都占据着重要的领导权。LATTS-JianZHUO2004UrbanPlanningDecentralizationPolicyinFrance3/141-2．地方城市规划文件的规范化通常认为，《土地指导法》是法国城市规划体系形成的标志，它的主要内容于1973年汇编成法国的《城市规划法典》（Codedel’Urbanisme）。这一法律的重要贡献主要体现在三个方面：首先，它第一次对规划文件的内容和形式作出明确统一的规定，并提出编制两个不同层次的规划作为各地方城市管理的工具，即相当我国控制性详细规划的“土地占用规划”(POS)和相当我国总体规划的“城市规划指导纲要”（SDAU）；其次，在这两项管理性的规划文件之外，它以法律形式规定了在特定地区进行城市综合开发的程序和方式，以及需要编制的详细规划文件；最后，它修改了1943年法律中由国家政府单边行使规划权力的规定，首先在“城市规划指导纲要”和开发区详细规划的编制过程中，尝试国家政府和地方集体之间进行合作。“城市规划整治指导纲要”（SDAU）是中长期的城市发展指导方针，编制年限为30年。它对土地使用、发展导向以及重要基础设施进行布局安排，协调城市扩张、农田与自然环境保护之间的关系，确定城市化地区的建设发展容量，并在市镇群的尺度上平衡就业岗位、住房和城市交通等问题。SDAU的主要规划文件包括：比例在1/10000至1/50000之间的规划图纸，一份详细的分析报告及附件。“土地利用规划”（POS）则不涉及规划政策与城市发展导向的问题，其主要目的是根据“土地区划”（Zoning）的方法，详细明确地规定各地块的土地使用权限。主要规划文件有：阐述规划编制依据和原则的报告，1/2000至1/10000比例的土地细分图纸，规划控制的法规说明及附件。值得注意的是，法国的POS在土地细分前，首先将用地性质分成城市用地和自然用地两大类（见表-1），以加强城市用地扩张的控制和保护自然与农业用地；其次，为保证POS的权威性同时不失灵活性，容积率（COS）在POS中是选择性指标。对同一用地，POS往往根据不同的可能性的用途制定不同的容积率，并规定在一定条件下允许超出，但需要支付额外的土地税。除内容上不同外，SDAU和POS之间还存在着三方面的区别。首先，在编制的地理范围上，由于法国基本行政管理单位“市镇”的面积和人口规模通常很小，不适于制定总体的城市发展规划，《土地指导法》规定SDAU必须在若干市镇组成的市镇群（agglomération）的尺度上进行编制；而POS的编制范围则与单个市镇的行政管辖区域一致。其次，在法律效力上，POS是法律文件，可以作为起诉第三方的法律依据，而SDAU只是指导性文件，不具备这一法律效力。虽然《土地引导法》规定POS的编制必须遵循SDAU的指导思想，但也允许在必要的情况下，POS和重要大型基础设施项目（如高速公路建设）可以对SDAU中的一些规定进行修改。最后，在编制程序上，《土地引导法》规定：在编制SDAU前，首先要成立由国家职能机关和地方代表共同组成的“地方规划委员会”，以使地方集体从一开始就可以参与规划的编制工作；但是，各市镇的POS的编制则由所在省的装备局（DDE）全权负责，《建设许可证》的颁发权也在DDE，也就是说，在这一时期地方集体没有土地使用规划的编制与管理权。表-1法国土地利用规划（POS）的用地性质分类一览表UA城市的（历史）中心UB紧邻城市中心的地区UC20世纪初城市化自发形成的低密度独立式居住区UD20世纪60年代规划建设的中密度联立式住宅区城市用地U(ZoneUrbaine)U(…)根据具体情况进一步细分出各种生产用地、公共设施用地。NA现为市政配套不足的自然区域，但在下一轮POS修订中或将来的开发区（ZAC、PAE）规划中，可转化为城市用地。NB现有局部的市政配套但规划不打算加强的、现有局部建设的地区。城市经济发展区域NC土壤丰富、农用价值高的农业用地。只允许建设住宅或农业生产必需的建筑。自然用地N(ZoneNaturelle)ND因为自然灾害、自然景观、历史文物价值、生态问题等需要特殊保护的自然区域：如洪涝区、震区、考古遗址、机场周边地区等。自然保护区域根据TRONCHONPierre(1993),L’urbanisme:desoutilspouraménagerlaFran