农机报废更新制度研究

1农业机械报废更新制度研究课题组组长：刘恒新副组长：沈广树李安宁课题组成员：王国占季开云孙俊华平英华刘云泽王贵显白艳一、建立农业机械报废更新补偿制度的必要性目前，全国农村拥有农机动力7.26亿千瓦,农用拖拉机达到1728万台，联合收割机达到55万台，农用运输车辆达到1236万台。从农机装备结构和发展质量来看，现有农业机械存在严重的老旧问题，加之早期的农机装备科技含量偏低，工艺水平落后，农业机械的使用效率低，由于大量的陈旧农机具在农村使用，带来了能耗高、安全性差、效率低、排放超标、污染环境等诸多问题，还迟滞了农机装备的发展和技术进步。建立农业机械报废更新补偿制度，其必要性在于：（一）节能的迫切需要。老旧农机每年浪费柴油量及折值；报废后效益等目前全国在用的农业机械中使用10年以上的大中型拖拉机占30%，小型拖拉机占50%以上。大量使用已经达到报废条件的农业机械，不仅造成使用成本上升。据测算，一台50型中型拖拉机亩均增加0.75公斤，一季作业300亩地，油耗增加225公斤，而其动力则下降5-10马力，一季作业量下降150-250亩，每年维修成本比正常使用年限内的拖拉机增加3000元。从全国农机用油来看，每年农机燃油需求量为3400万吨左右，由于得不到及时报废，每年要多消耗燃油370多万吨。按每吨油价7000元计算，过度使用老旧机具，每年可能造成农机作业燃油成本增加259亿元，造成巨大的浪费。2（二）减排环保的迫切需要。据国家环保总局统计，2001年全国非道路移动源的碳氢化合物、一氧化碳和氮氧化物和颗粒物的排放量已分别达到28.5、96.6、200.7和18.4万吨。另据2008年江苏省农业机械排气污染源普查结果表明，该省拥有的拖拉机、变型拖拉机、联合收割机、水稻插秧机、机动植保机械五大类农业机械共有220余万台,年排放总量为炭氢化合物（HC）5.1万吨，一氧化碳（CO）14.6万吨，氮氧化合物（NOX）8.0万吨，颗粒物（PM）2.4万吨，合计为30.34万吨。以江苏省农机总动力占全国农机动力二十分之一计，则全国农业机械的污染物总排放量达到606.8万吨，这是一个相当巨大的数量。普查中对2005年前的旧农业机械用发动机台架试验表明（以国标GB20891-2007《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国第Ⅰ、Ⅱ阶段）》一阶段指标为例），颗粒物排放超标多达4－5倍；背负式植保机械用二冲程汽油机的碳氢化合物(HC)排放值在200g/kWh左右，相当于4-5台50马力拖拉机的HC排放。据科研部门初步测算，加快上述废旧农业机械的报废更新可降低CO、HC、PM的排放值约70％－80％。因此，做好农业机械报废更新工作对全社会减少排放、保护环境和生态建设具有重要意义。（三）保障农机安全生产的需要。农业机械超期服役，由于磨擦、磨损、腐蚀、老化等原因，导致技术状态的恶化，给农机作业安全埋下隐患。如在制动时会出现制动距离延长、制动侧滑，在转向时会产生转向沉重、行驶跑偏、前轮摆头，在行驶过程中易发生爆胎、车轮自动脱离等，均会对安全生产造成严重隐患。在管理制度上，由于缺少老旧农业机械报废规定，对那些使用年限过长、技术状态恶化、安全运行无保障、应予报废的农业机械缺乏缺少管理措施，给农机安全生产带来了威胁。（四）提高农机作业效率的需要。为了适应建设现代农业的需要，3农业机械化发展需要提高作业效率和经济效益，要积极发展大中型、高性能、多功能复式作业农机装备，促进农业机械升级换代，逐步推进农机装备的高效化、智能化，这迫切需要加快淘汰能耗高、污染重、效率低的老旧农业机械，大力推广安全、先进、经济、适用、环保的高性能、多功能复合型农业机械，不断改善农机装备结构，适应建设现代农业的需要。（五）促进农机工业发展需要。农业机械大量超期服役，抑制了农机工业的发展和技术进步。由于缺少鼓励报废更新的机制，一些大宗农机产品如拖拉机、柴油机等，大多停留在上世纪八十年代的技术水平上，小型拖拉机和柴油机的技术水平更低。尤其是在节能、减少有害气体排放和控制噪声方面，与国外先进水平相比差距很大，不能适应提高农产品质量和农业可持续发展的要求。推进农业机械报废更新将为农机企业采用新技术和更新产品提供强大动力，从而在整体上促进我国的农机工业技术进步。二、我国有关农机报废更新制度的探索（一）中央政府开展农机报废更新探索历程农业机械是农业生产的重要工具和现代农业的重要标志。农业机械的技术状况、安全性能、污染排放等直接关系到资源节约型、环境友好型社会的建设。农业机械的报废更新是实现农业机械化事业又好又快发展的重要环节。改革开放以来，农业机械进入了千家万户，由农户购买经营，由于没有建立相应的报废更新制度和鼓励政策，大量的陈旧农机具在农村使用，带来了能耗高、安全性差、对环境污染严重等诸多问题，而且迟滞了农机装备的发展和技术进步。我国开展农机报废更新制度的探索还是比较早的。1990年农业部《国营农场农业机械设备管理暂行办法》设置了第六章“农业机械的报废与更新”，其中主要规定了国营农场有关农业机械的改造和报4废更新的职责，带有比较浓厚的计划经济色彩，2004年农业部《关于废止农业行政许可规章和规范性文件的决定》废止了这一规范性文件。1997年，国家颁布了《拖拉机禁用与报废标准》（GB/T16877—1997），规定了拖拉机禁用与报废的技术要求及经济指标。但是，由于缺少报废更新的制度，仅仅依靠这一推荐性标准是难以解决拖拉机的报废问题的。近年来，党和政府把农业机械的节能降耗和报废更新作为贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的一项重要工作。2007年《中华人民共和国农业机械化促进法》第十八条规定：“国务院农业行政主管部门会同国务院财政部门、经济综合宏观调控部门，根据促进农业结构调整、保护自然资源与生态环境、推广农业新技术与加快农机具更新的原则，确定、公布国家支持推广的先进适用的农业机械产品目录，并定期调整。”2005年国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作通知》要求“推进交通运输和农业机械节能。加快淘汰老旧汽车、船舶和落后农业机械。开发和推广清洁燃料汽车、节能农业机械。”2007年5月，国务院在《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中明确提出：“加强节电、节油农业机械和农产品加工设备及农业节水、节肥、节药技术推广”，“研究建立高能耗农业机械和渔船更新报废经济补偿制度。”农业部十分重视农业机械的节能减排工作。2006年农业部提出要积极推广的十大节约型农业技术中第四项就是“切实抓好农业装备节能工作。加快高耗能老式落后农业机械和渔船设备的更新换代；开展农用动力机械设备能耗检测行动，开发和推广节能农业机械；加强复式联合作业机具的开发推广，减少作业环节和作业次数，降低单位农产品生产能源消耗水平。”2007年农业部农机化司着手开展农业机械报废更新制度建设的前期调研工作，2008年4月在贵州省召开了5全国农业机械报废更新补偿制度研究会议，2008年6月向江苏省农机局下达《农业机械报废更新的调查研究》的研究任务。2009年在参加国务院《农业机械安全监督管理条例》的立法过程中，经过积极争取，最终将有关农机报废和回收的规定在这一行政法规中得到体现，主要由三条：一是实行农机报废制度。第三十五条：“危及人身财产安全的农业机械达到报废条件的，应当停止使用，予以报废。农业机械的报废条件由国务院农业机械化主管部门会同国务院质量监督部门、工业主管部门规定。县级人民政府农业机械化主管部门对达到报废条件的危及人身财产安全的农业机械，应当书面告知其所有人。”二是报废农机回收制度。第三十六条：“国家对达到报废条件或者正在使用的国家已经明令淘汰的农业机械实行回收。农业机械回收办法由国务院农业机械化主管部门会同国务院财政部门、商务主管部门制定。”三是拆解报废农机的监管制度。第三十七条：“回收的农业机械由县级人民政府农业机械化主管部门监督回收单位进行解体或者销毁。”这些在新的历史时期出台的规定为建立健全我国农机报废更新制度提供了法律依据。（二）地方农机报废更新制度的简要分析在地方上，自上世纪90年代以来，上海、广西、湖南等省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团探索了大中型拖拉机的报废更新管理办法。目前，全国有21个省(市、区)的25部有关农机化的地方性法规或政府规章中涉及农业机械报废更新的内容。从这些法规、规章调整对象来看，大体分为两类：一是拖拉机。如：1993年上海市出台的《大中型拖拉机报废更新和回收管理办法》，1995年广西壮族自治区制定了《老旧汽车、拖拉机、农用运输车辆报废更新改造的若干规定》，2002年湖南省发布了拖拉机、农用运输车报废有关规定。这些规定把拖拉机作为机动车的一种，纳入了机动车报废更新范围。6对于报废的条件则执行《拖拉机禁用与报废标准》的规定。二是农业机械。如：2000年新疆生产建设兵团从自身特点出发，制定了《农业机械设备报废更新暂行办法》。主要内容为：第十条：“农机设备更新应坚持因地制宜、讲究效益，积极稳妥、量力而行，立足国内、适量进口的原则。农牧团场要有计划地进行农机设备更新换代，不断提高农机化装备水平。”第十二条：“农牧团场应根据农机作业市场及合理的作业层次，制定农机设备更新换代计划。更新机具数量要依据规模、条件和机型而定，对农机设备实行总量控制。”第十三条：“农机设备更新资金坚持以职工个人自筹为主，团场适当扶持的原则。团场要坚持实行农机更新基金制度，可从标准亩收费中按一定比例提取，专款专用。”近年来，在如何引导农业机械报废更新，能否和机动车一样实行强制报废制度，要不要给予补贴等具体措施上，各地做法不一。如广西、甘肃、新疆、河南、福建、浙江6个省(区)规定对实行牌证管理的农业机械进行强制报废，对未实行牌证管理的其他农业机械则实行鼓励更新的政策。如2006年《浙江省农业机械化促进与农业机械安全管理办法》规定，对上道路行驶的拖拉机依法实行强制报废制度，鼓励从事农田作业的拖拉机及时进行报废更新，但具体的制度规定和政策措施尚未制定出台。在其他方面，规定基本一致，如报废农业机械应当到农机安全监理机构办理报废手续，报废的农业机械不得入户和不得继续使用、转让或者买卖，禁止维修者使用报废机具的部件改装、拼装农机整机等等。这两年来，江苏在农机报废更新方面进行了一些探索。2007年新修订的《江苏省农业机械管理条例》规定，鼓励农业机械报废更新，对报废农业机械的所有人购买补贴机具实行优先的政策；同时对报废农机回收企业的经营活动设置了行政许可。2008年江苏省采取按期报废和鼓励更新相结合的原则，在全省不同7类型地区选择了4个县（市、区）开展农机报废更新试点活动，积极探索农业机械报废更新的鼓励引导政策、报废工作程序、更新补偿办法等工作思路。2009年11月6日，省政府办公厅出台《江苏省农业机械报废更新办法》，主要包括六项内容：一是明确了政府鼓励扶持农机报废更新的职责，对农民和农业生产经营组织报废高能耗农业机械给予经济补偿；二是从农业机械使用期限、功率降低值、燃油消耗率、安全环保等指标设定了农机报废的六个技术条件；三是对于已超过规定使用期限，但技术状况良好的农业机械，设定了农业机械延期报废制度；四是对于实行注册登记和备案管理的农机达到报废条件的，实行预告制度；五是对报废农机回收企业的经营活动设定了相关规范；六是报废农机的所有人购买列入更新计划和补贴目录的农业机械，从农业机械购置补贴资金中给予追加补贴。这个《办法》为全国开展农机报废更新工作进行了初步尝试。三、国外关于农业机械报废更新的做法世界上发达国家的农业机械化已经有上百年的发展历史，尽管各国实现农业机械化的途径各不相同，但都经历了从农业机械的数量普及到质量技术水平提高这两个发展阶段。发达国家对农业机械报废更新的做法是：1、在农机产品生产领域，制定强制性的安全防护和环境保护的技术规范，通过对农业机械的安全和环保技术指标进行检验，确认农业机械产品是否能够生产、销售和使用，对达不到技术规范标准的产品采取强制淘汰的措施。在保证农机作业人员的人身安全方面，发达国家对农业机械的动力输